2025年2月10日，美国战略与国际问题研究中心（CSIS）发布《关键矿产和美国经济的未来》研究报告，探讨美国关键矿产与美国经济未来的关系。报告指出，美国关键矿产供应链依赖进口，对国家安全和经济构成风险，各行业对关键矿产需求增长。为此，美国政府采取了一系列举措，但存在不足。报告建议制定综合战略，加强国内资源开发、国际合作等，以提升关键矿产供应链的安全性和韧性。

一、关键矿产对美国经济的重要性及现状

1、关键地位：关键矿产是美国诸多重要产业的根基，在军事领域，它为制造坦克、导弹等武器装备提供不可或缺的原材料，是美国军事力量发展的重要支撑，对维护国家安全意义重大。在半导体产业，半导体作为现代科技的核心，其生产高度依赖关键矿产，如镓、锗等，这些矿产对于半导体的性能提升和技术创新起着决定性作用。在电动汽车行业，关键矿产是电池和电机生产的关键材料，随着电动汽车市场的迅速发展，对锂、钴等关键矿产的需求与日俱增，其供应状况直接影响着电动汽车产业的发展进程。在清洁能源领域，风力发电和太阳能发电设施的建设和运行离不开稀土元素、多晶硅等关键矿产，它们对于推动能源转型、实现可持续发展至关重要。由此可见，关键矿产贯穿于美国经济的多个关键产业，是维持美国经济竞争力和全球超级大国地位的关键因素。

2、供应现状：美国在关键矿产供应方面面临着巨大挑战，对部分关键矿产的进口依赖程度极高。美国地质调查局数据显示，美国在 50 种关键矿产中，有 12 种完全依赖进口，另有 29 种进口依赖度超过 50%。中国在关键矿产领域占据着主导地位，是 29 种关键矿产的最大生产国 。近年来，中国为维护自身利益，实施了一系列关键矿产出口限制措施，涵盖了锑、镓、锗等多种重要矿产。这不仅导致全球关键矿产市场供应格局发生变化，也使美国相关产业面临原材料供应短缺的困境，对美国的半导体、电动汽车、清洁能源等产业造成了严重冲击。中国在关键矿产加工环节具有强大的优势，掌控着全球 40%-90% 的稀土元素、石墨、锂、钴和铜等矿产的加工，这进一步加剧了美国对中国关键矿产供应链的依赖，使得美国在关键矿产供应方面的脆弱性日益凸显。

二、关键矿产在重要行业的应用及挑战

1、半导体行业

应用：半导体是现代技术的基础，用于多种设备。生产过程除硅、镓、锗等常见材料外，还需钯、砷等多种关键矿产，它们在芯片制造各环节发挥关键作用。

挑战：关键矿产供应集中于中国，美国依赖进口，如 2022 年美国在部分矿产产量极低。中国出口限制使美国半导体行业面临供应链风险，影响经济和国家安全。此外，镓、锗等矿产稀缺，开采和提炼难度大，美国国内产量有限，新项目进展受阻，盟友虽有资源但缺乏加工能力。《CHIPS 和 Science Act》未关注关键矿产供应，加剧了供应问题。

2、国防工业

应用：关键矿产是国防工业的基础，广泛用于军事武器系统、弹药和航空航天技术等领域。

挑战：美国国防部对关键矿产的评估与战争规划相关，当前 “短期战争” 规划假设下，存在关键矿产供应赤字。获取关键矿产的方式存在问题，如 DPA Title I 在实际运用中有局限性，与相关行业存在矛盾；《国防生产法》虽为关键矿产项目提供资金，但资金不足且执行存在问题；美国在关键矿产回收和再利用方面进展缓慢，对国外供应商依赖度高。

3、汽车行业

应用：电动汽车发展迅速，成为关键矿产需求增长的主要驱动力。一辆传统内燃机汽车和一辆电动汽车对关键矿产的需求量差异巨大，主要用于电池和电机制造。

挑战：美国汽车行业面临关键矿产供应链中断风险，受地缘政治、市场波动等因素影响，如锂价格大幅波动。电池技术创新虽可减少对部分关键矿产的依赖，但面临技术研发和市场推广挑战。美国电动汽车市场发展不稳定，政策变化、消费者偏好和充电基础设施不足等影响其需求。

4、可再生能源行业

应用：可再生能源发展迅速，对关键矿产需求增长。风能和太阳能项目分别需要 18 种和 15 种美国地质调查局确定的关键矿产，如稀土元素用于风力发电机的高效永磁体，多晶硅是太阳能光伏系统的关键输入材料。

挑战：美国在稀土元素和多晶硅供应上面临挑战，中国在这两种材料的生产、加工和精炼方面占据主导地位。美国国内生产能力有限，依赖进口，且部分项目因中国的主导地位和相关政策面临困境。政策干预虽推动了部分进展，但在项目评估、国际合作和关税政策等方面仍需优化。

三、拜登政府相关政策评估

1、《通胀削减法案》

政策目标：作为拜登政府应对气候变化的重要立法，旨在通过提供税收抵免、赠款和贷款担保等方式，推动美国清洁能源技术及相关关键矿产产业的发展，以实现交通领域碳减排和 2050 年净零碳排放的目标。

实施情况与成效：该法案推动了国内清洁能源项目的投资热潮，吸引了大量国外资金投入美国电动汽车电池和太阳能电池制造领域。截至 2024 年 8 月，近 85% 的总投资和 68% 的新增就业岗位流向了共和党选区，在一定程度上促进了经济发展和就业增长。

存在问题：在 “友岸外包” 方面存在不足，Section 30D 对关键矿产采购来源的限制，使得许多矿产丰富的非自由贸易协定国家无法受益，也限制了美国下游制造商获取多样化的矿产资源。Section 45X 税收抵免政策在实施过程中曾出现规则不合理的情况，如最初提议将原材料成本排除在生产费用之外，后虽调整，但仍对部分行业产生了不利影响。此外，该法案对石墨等特定矿产的豁免政策引发争议，且部分项目在满足 Section 48C 税收抵免的严格时间要求上面临困难。

改进建议：扩大受益国范围，将更多矿产丰富的战略伙伴纳入其中，可通过修订相关贸易协定或制定新的合作机制来实现。逐步收紧 FEOC 规则，降低中国企业在项目中的受益比例，直至完全排除，以减少对美国产业的潜在威胁。为国内外采矿项目提供额外补贴，如设立价格下限，保障采矿企业在市场价格波动时的盈利能力，稳定关键矿产的供应。

2、《芯片与科学法案》

政策目标：应对全球半导体供应链危机，加强美国半导体制造和供应链的韧性，减少对外国（尤其是台湾地区）的依赖，同时促进美国在半导体领域的创新和研究。

实施情况与成效：该法案为半导体相关活动提供了大量资金，通过多个基金支持半导体制造、研发和劳动力发展等项目。部分资金已投入到如英特尔和美光等公司，用于建设和扩大芯片制造产能，对美国半导体产业的发展起到了一定的推动作用。

存在问题：法案未将保障关键矿产供应作为重点，对半导体生产所需的关键矿产，如镓和锗等的供应问题关注不足，导致在关键矿产供应方面缺乏明确的政策支持和保障措施。虽然法案中部分项目间接涉及关键矿产，但对矿产公司的支持力度有限，难以有效改变美国在关键矿产供应方面的被动局面。

改进建议：国会应明确关注半导体输入供应问题，加大对关键矿产相关研究和开发的投入，鼓励创新，寻找新的供应来源和替代材料。具体措施包括鼓励回收利用，投资研发更清洁、更安全的提取技术，以及支持使用下一代材料进行芯片制造的研究等。

3、《国防生产法》

政策目标：授权总统确保美国和加拿大工业能够满足美国国防、重要民用和国土安全对关键矿产的需求，通过多种激励措施促进关键矿产产业的发展。

实施情况与成效：自 2021 年以来，美国国防部依据该法案对关键矿产领域进行了大量投资，涉及多种关键矿产和多个项目，涵盖从采矿到回收利用的各个环节，一定程度上支持了美国和加拿大的关键矿产产业发展，增强了部分关键矿产的供应能力。

存在问题：资金方面，虽然投入了大量资金，但仍无法满足关键矿产产业发展的需求，且资金来源不稳定，部分项目依赖一次性补充拨款，缺乏长期稳定的资金支持。审批流程繁琐，获取总统批准的时间过长，影响了工业基地投资的及时性和效率。此外，该法案在执行过程中，对一些新兴关键矿产领域（如镓和锗）的投资不足，存在投资空白。

改进建议：增加对《国防生产法》Title III 和 IBAS 计划的拨款，确保有足够的资金支持关键矿产项目的发展，提高美国关键矿产的供应能力。将总统对 PDs 的批准权下放到国防部长，缩短审批时间，提高决策效率，使投资能够更及时地响应关键矿产产业的需求。加大对劳动力发展的投资，通过与教育机构和行业合作，培养更多关键矿产领域的专业人才，解决劳动力短缺问题。

4、矿产安全伙伴关系

政策目标：作为美国政府解决关键矿产供应链脆弱性的外交举措，旨在通过国际合作，实现全球关键矿产供应链的多元化和稳定，促进对关键矿产供应链的投资，推动采矿、加工和回收行业的高环境、社会和治理标准，增加关键矿产的回收利用。

实施情况与成效：自 2022 年成立以来，成员数量不断增加，已开始支持约 30 个项目，涵盖多个关键矿产领域，项目分布在全球多个地区。2024 年建立了 MSP 论坛和 MSP Finance Network，为深化与矿产生产国的合作、加强政策对话和促进项目融资提供了平台。

存在问题：在目标明确性方面，以 ESG 为核心价值主张，但在实际操作中缺乏明确的标准和执行力度，导致项目选择和实施过程中存在不确定性，难以有效衡量其对关键矿产供应链多元化和稳定的实际贡献。在资金支持方面，美国国际开发金融公司（DFC）的资金分配存在问题，许多关键矿产项目所在国家不符合 DFC 的资助条件，限制了对这些项目的支持力度。

改进建议：扩展 MSP 的技术援助范围，为成员提供地质调查和资源测绘等方面的支持，帮助其更好地开发矿产资源，增强项目的可行性和吸引力。调整 DFC 的参数，使其与 MSP 目标更好地契合，包括取消对部分国家的限制，放宽对国有企业的支持限制，以及考虑设立专门的融资工具，以提高对关键矿产项目的资金支持能力。

四、关键矿产行业面临的挑战及建议

1、国内许可

挑战：美国矿山许可流程极为繁琐，涉及联邦、州和地方多个层面，一个项目可能需多达 30 个许可，且部分许可存在重复。许可审批时间漫长，平均需 29 年才能建成一座矿山，这使得许多项目的开发进度严重滞后。漫长的许可过程增加了项目成本，降低了企业投资积极性，导致新矿山项目的开发受到阻碍，影响国内关键矿产的供应。

建议：总统应发布新规则，强化部落协商和社区参与，要求采矿公司在项目初期就与相关部落和社区进行充分沟通，及时解决问题，避免因沟通不畅引发的法律纠纷。扩大 FAST-41 覆盖范围，对符合条件的能源转型矿产开采项目给予支持，加快其审批速度。相关部门应明确 “强度” 因素的阈值，使联邦机构能够更准确地判断项目对环境的影响，合理确定是否需要进行环境影响评价，避免不必要的繁琐程序。

2、建设加工和精炼能力

挑战：美国在关键矿产的中游加工环节存在显著短板，缺乏将原始矿产加工成高纯度金属和先进材料的能力，导致部分关键矿产依赖进口，易受地缘政治和市场波动影响。加工技术面临难题，不同矿产的加工方法复杂且各有差异，如高温的火法冶金能耗高、污染大，湿法冶金虽相对环保但对化学管理要求高，且副产品提取成本高、工艺复杂。此外，美国还面临专业劳动力短缺和先进设备不足的问题，制约了中游加工能力的提升。

建议：政府应设立国家关键矿产劳动力倡议，通过联邦项目和税收激励等措施，支持冶金、化学和采矿工程等相关领域的教育和培训，吸引更多人才投身该行业。建立美国关键矿产储备，通过向授权市场制造商提供资金，采购关键矿产，稳定供应和价格，降低对外国资源的依赖。对采矿和中游运营的许可流程进行更新，建立 “一站式” 服务平台，加强各部门间的协调，减少审批延误，同时合理利用环境审查和分类排除等手段，提高审批效率。

3、国际参与

挑战：中国在全球关键矿产市场占据主导地位，美国国内关键矿产储量有限，在国际市场上面临激烈竞争。许多资源丰富的国家政策不稳定、基础设施薄弱、社会许可证获取困难，增加了美国企业投资和合作的风险。美国在国际矿产领域的参与缺乏系统性和前瞻性，难以有效应对中国的竞争。

建议：制定明确的国家战略，优先与具有重要资源的国家开展合作，综合考虑地质条件、政策稳定性、基础设施、社会许可证和历史贸易关系等因素，确定重点合作国家。改革美国国际开发金融公司（DFC），允许其进行股权融资，并扩大对高收入资源丰富国家的项目资助，增强其在国际矿产市场的影响力。加大对基础设施建设的支持力度，通过投资改善资源丰富国家的能源、交通等基础设施，为美国企业创造更好的投资环境。利用美国地质调查局的专业能力，为资源丰富国家提供地质测绘服务，降低投资风险，吸引美国企业参与投资。

4、深海采矿

挑战：美国在深海采矿政策方面存在缺失，尚未制定明确的战略来开发海底矿产资源。国际上，深海采矿的监管框架尚不完善，美国未加入《联合国海洋法公约》（UNCLOS），无法直接参与国际海底矿产的开发，在国际海底管理局（ISA）中仅作为观察员，难以对深海采矿规则的制定和资源开发产生实质性影响。

建议：明确现有政策对国内加工深海矿产的支持，修订相关法规，确保从国际海底采集的矿产在满足一定条件下能享受国内相关政策优惠，吸引国外开采的深海矿产到美国进行加工。加大对深海采矿技术研发和试点项目的资金投入，通过政府部门的资助，推动深海矿产加工技术的发展，提高美国在该领域的竞争力。加强国际合作，积极参与国际海底矿产资源开发相关的外交活动，扩大矿产安全伙伴关系（MSP），与相关国家共同推进深海采矿资源的开发和利用。

5、负责任采矿

挑战：采矿行业存在诸多不良现象，如环境污染、人权侵犯、社会动荡和工作场所事故等，导致其声誉不佳，公众对新矿山项目的支持度较低。目前的监管措施虽然众多，但存在官僚主义、不确定性和复杂性等问题，许可审批时间长，增加了企业成本和风险。

建议：借鉴加拿大的经验，建立美国国家采矿小组，由多利益相关方组成，负责监督和指导采矿行业的可持续发展，协调各方利益，解决冲突。在贸易协议中纳入负责任采矿标准，通过贸易政策推动全球采矿行业的可持续发展，提高美国在国际市场上的影响力。支持 “绿色溢价” 工具的开发，通过价格机制激励企业采用更环保、更负责任的采矿方式，如通过公共采购政策，对符合绿色标准的矿产产品给予价格优惠或优先采购权。

6、综合战略

挑战：美国在关键矿产政策方面缺乏明确的目标和有效的协调机制，15 个政府部门和机构各自为政，导致政策执行效率低下，无法形成合力。在与中国的竞争中，美国的金融工具和政策措施存在不足，难以有效应对中国在关键矿产领域的主导地位。

建议：明确关键矿产战略目标，将发展安全、可持续的关键矿产供应链作为首要任务，减少对中国的依赖，同时平衡好国家安全和气候变化等多方面的需求。设立专门的协调机构，如任命或指定一位高级别的总统特别协调员，负责统筹协调各部门的工作，确保政策的有效执行和资源的合理分配。对国际金融工具进行更新和整合，赋予 DFC 和进出口银行（EXIM）明确的关键矿产任务，优化其投资和贷款政策，提高对关键矿产项目的支持力度。推进许可改革，简化审批流程，缩短审批时间，提高关键矿产项目的开发效率，同时加强对环境保护和社区利益的保障。

五、关键建议

1、制定全面的矿产生产和加工激励措施：美国当前关键矿产领域面临诸多挑战，需要制定综合激励政策。《CHIPS 和 Science Act》对半导体生产所需矿产支持不足，《通胀削减法案》适用范围受限。新策略应支持国内外矿产生产，扩大对先进半导体技术所需关键矿产的投资，如对镓和锗的中游生产给予税收抵免。调整《通胀削减法案》30D 条款，扩大受益国范围，吸引更多矿企与西方合作。同时，逐步收紧 FEOC 规则，降低中国企业受益比例，保障关键矿产供应链安全。

2、投资创新：创新对减少美国关键矿产依赖至关重要。在半导体领域，中国对镓和锗的出口限制凸显美国在相关精炼技术上的短板。美国需建立研发实验室，提升加工能力，降低成本和环境影响，相关部门应提供资金支持。在电动汽车领域，要投资研发高效、资源丰富的电池和回收技术，减少对钴等稀缺材料的依赖，推动电池技术创新。

3、加强储备：建立关键矿产储备意义重大。美国的国家国防储备在应对紧急情况时可为军事和商业提供资源保障，还能稳定市场价格。但目前储备资金不足，规模远小于中国。因此，国会应增加对国家国防储备交易基金的拨款，增强储备能力，稳定关键矿产供应链，降低地缘政治和市场风险。

4、协调政府行动：美国政府在关键矿产领域存在职责不清、缺乏协调的问题。15 个部门各自为政，影响政策执行效率。应设立单一问责点，如任命高级协调员，统一协调各部门工作，明确各部门职责，避免政策冲突，提高关键矿产政策的执行效果。

5、支持负责任采矿实践：中国部分企业的不良采矿行为引发诸多问题，美国应与之区分。推行负责任的采矿标准，可提升美国在国际矿业市场的吸引力。整合现有自愿标准，建立单一全球系统并加强独立监督，提高标准的有效性和可操作性。设立国家采矿小组，将相关标准纳入贸易协议，推动全球采矿行业可持续发展。同时，加大对深海矿产加工研发的投入，推动深海采矿行业健康发展。

6、加强融资：当前美国的融资机制存在局限，难以满足关键矿产项目需求。《美国国际开发金融公司》（DFC）应扩大其融资范围，允许对高收入国家的关键矿产项目进行融资，增强其在国际市场的影响力。《国防生产法》（DPA）应增加支出授权，更多采用购买承诺方式，稳定关键矿产供应链。设立价格下限，保障企业在价格波动时的利益，鼓励企业投资关键矿产项目，确保矿产供应稳定。

7、发展劳动力：关键矿产行业面临劳动力短缺问题，预计到 2029 年大量人员退休。美国应建立国家关键矿产劳动力倡议，通过联邦项目和税收激励，支持相关领域教育和培训。社区学院应与相关机构合作，提供专业认证和学位课程，区域培训中心应融入美国就业中心网络。借鉴成功项目经验，加强关键矿产领域的人才招募、培训和保留，为行业发展提供人力支持。

8、简化国内许可流程：美国国内许可流程繁琐，严重阻碍关键矿产项目发展。国会应增加资金，用于招聘更多矿产专家，提高国家环境政策法案（NEPA）审查效率，减少因申请材料不完整导致的延误。同时，为矿山申请者提供资金支持，用于聘请优质承包商，简化流程并降低合规负担。政府相关部门应采取措施，如扩大 FAST41 覆盖范围，明确 “强度” 因素阈值，增加计划性环境审查和分类排除等，加快许可审批，推动关键矿产项目建设。

9、开展战略国际合作：中国在全球关键矿产市场占据主导地位，美国应借鉴其经验，加强国际合作。与传统盟友及全球南方国家合作，平衡关税政策，避免对盟友加征关税，稳定投资信心。在贸易限制方面，要精准打击中国市场操纵行为，同时避免过度限制影响自身供应链。利用外交和融资机制，如为矿产安全伙伴关系（MSP）成员提供优先支持，改革融资工具，为供应链多元化项目提供资金。此外，通过技术援助和基础设施投资，加强与资源丰富国家的合作。

10、强化国防工业基础：中国在军事领域的投资快速增长，美国国防工业基础面临挑战，关键矿产供应限制加剧了能力差距。美国应制定与国防部政策和国防战略目标相符的战争规划情景，准确评估关键矿产需求，为未来冲突做好准备。稳定关键矿产在基础预算中的资金投入，避免依赖一次性补充拨款，确保行业稳定发展。简化关键矿产采购规则，进行采购改革研究，整合重叠法规，减少合规负担，同时支持供应商验证和军事规范制定。此外，将总统决定的审批权下放给国防部长，缩短工业基地投资周期，提高决策效率。