2025每年3月19日，欧盟委员会发布《欧洲钢铁和金属行动计划》指出，钢铁和金属行业在欧洲经济安全、社会稳定及国防等方面具有战略意义，但面临高能源成本、国际竞争不公平、脱碳投资需求大、监管负担重等挑战，导致欧盟在全球生产份额下降，部分企业陷入困境。为应对这些挑战，该计划提出了六大支柱性措施，具体如下：

一、确保能源供应

1、降低能源价格

（1）现有政策工具

《平价能源行动计划》：通过优化网络收费、减少能源税和附加费、促进电力采购协议（PPAs）、加快许可审批、扩展和现代化电网，以及激励电力系统的灵活性，降低能源成本。

国家援助清洁灵活性工具：基于 PPAs 和行业承诺消费清洁能源，为能源密集型行业提供支持。

双向差价合约：为清洁技术项目提供长期合同安排，平滑电价波动影响，特别是针对可电气化的金属行业。

能源税收指令调整：允许成员国将能源密集型行业的电力税降至零，鼓励通过电气化实现脱碳。

（2）短期措施：成员国需快速利用现有能源法规和国家援助规则的灵活性，降低能源成本。例如，根据《气候、环境保护和能源援助指南》，减少环境税和附加费，以及降低电力附加费。

2、加速电网连接和可再生氢的使用

（1）电网连接优化

缩短等待时间：通过发布指导意见和建议，帮助成员国清理无效申请，优先处理清洁能源转型项目。

灵活连接协议：允许能源密集型行业在电网投资期间接入网络。

前瞻性投资原则：明确电网扩建的条件，避免早期采用者承担过高成本。

（2）氢的关键作用

低碳氢标准：2025 年 3 月发布授权法案，明确低碳氢的定义和认证标准。

欧洲氢能银行：2025 年第三季度启动第三次招标，支持工业用户获取可再生和低碳氢。

欧洲清洁氢能联盟：重新调整任务重点，优先支持氢能在钢铁和金属行业的应用，如直接还原炼铁和高温加热。

3、加速余热回收和清洁能源使用

（1）余热回收潜力：钢铁和金属行业是欧盟余热回收潜力最大的行业，特别是高温余热（如烟气、液体和废物）。

（2）技术推广

高温热泵：利用余热减少整体能源消耗。

区域供热网络：将余热用于区域供暖，提高能源效率。

标准化方法：制定余热回收的标准化流程，推广热量购买协议和综合供热基础设施规划。

二、防止碳泄漏

1、碳泄漏的核心风险

（1）出口产品的碳泄漏

CBAM 仅对进口产品征收碳关税，但未覆盖欧盟出口至第三国的产品。若欧盟企业因承担 ETS 碳价而成本上升，可能在国际市场上与未受同等约束的竞争对手（如中国、印度企业）相比处于劣势，导致 “碳泄漏”。

（2）下游产业链转移风险

规避行为：通过对 CBAM 覆盖的基础产品进行轻微加工（如钢材制成零件），可能绕过碳关税。

需求转移：欧盟消费者可能转向从气候政策宽松国家进口下游产品，或企业将生产环节转移至境外。

（3）生产转移与 “洗绿” 风险

生产转移：第三国可能将低碳设施生产的产品销往欧盟，同时保留高碳产能供应其他市场（“生产转移”）。

洗绿：部分企业可能通过市场工具（如购买绿电证书）掩盖实际高碳排放，导致 “绿色伪装”。

2、应对措施与行动方案

（1）完善 CBAM 机制

出口产品碳泄漏补偿：针对出口至第三国的 CBAM 覆盖产品（如钢铁、铝），提出碳成本补偿机制，确保欧盟企业与国际竞争对手处于公平地位。

扩展 CBAM 范围：将 CBAM 覆盖范围延伸至钢铁、铝密集型下游产品（如汽车零部件、建筑材料），防止碳泄漏向价值链下游转移。

反规避措施：制定针对 “生产转移” 和 “洗绿” 的具体规则，包括加强原产地追踪、要求碳核算透明度等。

（2）协同政策工具

ETS 间接成本补偿：鼓励成员国通过 ETS 间接成本补偿机制，对能源密集型行业（包括钢铁、金属）进行碳成本补偿（目前仅 14 国使用），并推动该机制在 2030 年后永久化。

国家援助框架：通过《清洁工业协议》的国家援助框架，简化对脱碳技术的补贴审批，加速企业绿色转型。

（3）国际合作与监督

多边谈判：在 OECD、WTO 等框架下推动全球统一碳定价规则，减少单边措施冲突。

监测与评估：定期评估 CBAM 实施效果，动态调整政策以应对新出现的规避行为或市场变化。

三、保护工业产能

1、核心挑战与背景

（1）全球产能过剩与市场扭曲

欧盟钢铁产能利用率仅为 65%（需 85% 以上才能维持竞争力），而中国、印度等国通过补贴和非市场手段大规模扩张产能，导致全球钢铁产能过剩超欧盟年消费量的 4.5 倍（2024 年数据）。

铝、镍等非铁金属的产能过剩和进口依赖问题更为突出，如欧盟铝产量仅满足 46% 的需求。

（2）贸易保护主义与地缘政治风险

美国于 2025 年 3 月对欧盟钢铁和铝加征 25% 进口关税，限制欧盟产品进入美国市场，并可能导致第三国向欧盟倾销原本销往美国的产品。

俄罗斯作为重要金属供应国，其受制裁后的出口限制（如铝、钢铁）加剧了供应链紧张。

2、保护措施与行动方案

（1）强化贸易防御工具

钢铁保障措施调整;2025 年 4 月起收紧钢铁保障措施，针对进口激增的产品类别实施更严格的配额限制。2025 年第三季度提出长期替代措施（基于关税配额），替代将于 2026 年到期的现有保障措施，确保 2026 年 7 月后持续保护欧盟钢铁产业。

新领域保障调查:对合金元素（如铁合金）启动保障调查，应对进口激增导致的产能闲置。对铝行业启动保障调查，应对美国关税引发的贸易转移风险。

反规避规则:实施 “熔炼和浇铸规则”，以金属最初熔炼地而非最终加工地确定原产地，防止通过轻微加工规避反倾销 / 反补贴关税。加强对贸易流动的监测，对 “威胁损害”（而非仅实际损害）主动发起调查。

（2）应对地缘政治风险

俄罗斯制裁:禁止进口俄罗斯钢铁和初级铝，通过配额机制确保市场平稳过渡。加强对制裁规避行为的打击，如通过第三方转运货物。

美国关税应对:监测美国关税对欧盟市场的间接影响（如第三国产品转向欧盟），必要时采取反制措施。

（3）供应链弹性与产业支持

关键原材料保障将铝、铜、镍等纳入《关键原材料法案》，通过战略项目支持欧盟内部开采、加工和回收，减少对进口的依赖。

监管简化。修订 REACH 法规，简化化学品审批流程，降低合规成本，确保金属生产的稳定性。

四、促进循环经济

1、核心目标与背景

（1）循环经济的战略意义

回收铝可节省 95% 的能源，回收钢可节省 80% 的能源，是金属行业脱碳的关键路径。

减少对进口初级原材料（如铝土矿、镍）的依赖，提升供应链弹性（欧盟铝土矿进口依赖度高达 100%）。

（2）当前挑战

出口激增：欧盟钢铁废料出口量在 2021 年达 1943 万吨（占总产量 20%），铝废料出口预计 2024 年创新高。

国际竞争扭曲：第三国通过补贴或低标准吸引欧盟废料，导致欧盟内部回收产能闲置。

2、具体措施与行动方案

（1）刺激国内需求

回收目标设定：在汽车、建筑等关键行业设定回收钢和铝的目标，可行性研究将于 2026 年底前完成（作为《报废车辆法规》的一部分）。评估产品组（如电子设备、建筑产品）的可回收性和回收含量要求，通过《生态设计指令》推动设计优化。

投资激励：鼓励企业投资高质量回收设施，支持二次金属在高端领域的应用（如汽车制造）。

利益相关者合作：推动价值链上下游合作，打破传统商业模式锁定，通过《循环经济法案》促进跨行业协作。

（2）优化供应链与国际公平竞争

废物出口管理：利用修订后的《废物运输法规》限制向低标准国家出口金属废料，确保其在欧盟内以可持续方式处理。2025 年第三季度考虑提出对等措施，对限制废料出口至欧盟的第三国实施反制（如出口收费）。

内部市场整合：通过《循环经济法案》简化欧盟内部废料运输流程，统一分类标准，消除贸易壁垒。制定 “废物终结标准”，明确废料何时不再视为废物，促进其自由流通。

（3）技术与标准化支持

技术创新：支持研发高效回收技术（如铜与钢、铝的分离技术），通过 Horizon Europe 等项目提供资金。

标准化推广：制定高强度钢、可回收合金等标准，推动副产品（如钢渣）的资源化利用。

五、保障就业

1、核心目标与背景

（1）就业的战略意义

钢铁和金属行业是欧洲制造业的基石，直接或间接支撑大量高技能、高收入岗位。

行业转型（如绿色和数字化）可能导致岗位流失或技能需求变化，需确保工人和社区的公平过渡。

（2）当前挑战

企业因成本压力裁员（如蒂森克虏伯 2024 年计划裁员 1.1 万人），部分产能闲置（如铝行业自 2021 年以来 50% 的初级产能关闭）。脱碳技术投资可能导致传统岗位减少，需匹配新技能需求。

2、具体措施与行动方案

（1）维护工人权益与社会对话

强化工人权利：确保欧盟关于工人信息咨询、集体谈判等立法的执行，特别是在企业重组和技术转型中保障工人知情权和参与权。

社会对话机制：通过行业层面的劳资协商，推动包容性决策，平衡企业竞争力与工人权益，例如在制定脱碳路径时纳入工会意见。

（2）支持就业转型与技能提升

劳动力市场政策：提供再培训和技能认证，帮助工人转向新兴领域（如氢能、循环经济）。针对青年、女性、年长员工等群体，提供创业支持和转岗服务。

欧洲全球化调整基金（EGF）：2025 年春季提议修订 EGF 条例，将支持范围扩展至正在重组的企业，帮助员工应对失业风险（如提供培训、求职补贴）。

（3）监测与评估转型影响

公平转型观察站：跟踪行业转型对就业的影响，识别高风险地区和群体，提供针对性政策建议。

质量就业路线图：确保企业在转型中遵循公平原则，如将 “绿色溢价” 收益用于员工福利和技能投资。

（4）区域与社区支持

对受冲击较大的地区（如传统钢铁产区）提供综合援助，包括基础设施投资、中小企业扶持和教育资源倾斜，避免 “产业空心化”。

六、降低脱碳风险

1、核心挑战与背景

（1）脱碳投资的经济压力：低碳技术（如氢基炼钢、碳捕集）的资本和运营成本高昂。例如，钢铁行业每年需 52 亿欧元资本支出和 90 亿欧元运营支出（至 2030 年），铝行业至 2050 年需 130 亿欧元投资。绿电和低碳氢的价格波动（如镍受地缘政治影响）增加了投资风险。

（2）市场失灵：低碳金属的 “绿色溢价” 未被充分认可，消费者和下游企业缺乏支付意愿。全球产能过剩和不公平贸易（如中国补贴）进一步压缩企业利润，削弱投资能力。

2、具体措施与行动方案

（1）培育领先市场

公共采购与补贴：通过《工业脱碳加速器法案》引入 “弹性与可持续性标准”，要求公共采购优先选择欧盟低碳金属产品（如建筑、汽车行业）。推广非价格标准（如清洁、循环、网络安全），将其纳入欧盟预算和国家支持计划。

碳强度标签：2025 年启动自愿性碳强度标签，基于 ETS 数据和 CBAM 方法，首先针对钢铁产品。结合《生态设计指令》，对高含钢量产品（如机械、建筑材料）制定环境标准，引导消费者选择低碳产品。

（2）公共与私人投资支持

创新基金与研发：2026-2027 年通过 Horizon Europe 提供 6000 万欧元，支持金属回收技术和低碳工艺。改革《煤炭与钢铁研究基金（RFCS）》，简化流程并增加 1.5 亿欧元投入，重点支持清洁钢铁和国防相关研究。

工业脱碳银行：2025 年启动 10 亿欧元试点拍卖，利用创新基金和拍卖服务，支持工业脱碳和电气化项目。长期目标是建立 1000 亿欧元的脱碳银行，通过混合融资（公共 + 私人）降低企业融资成本。

（3）关键原材料法案协同

将铝、铜、镍等纳入《关键原材料法案》，2025 年 3 月启动首批战略项目，提供许可加速和资金支持。建立需求 - 供应匹配平台，稳定原材料市场，防止价格剧烈波动。

（4）监管简化与风险共担

通过 “综合一揽子计划” 简化 REACH 等法规，降低合规成本。推广 “碳差价合约”（如已批准的斯洛伐克、德国等国的国家援助计划），为企业提供长期收入保障。