2026年3月30日，欧盟委员会发布《包装和包装废弃物法规》（PPWR）实施指南，旨在促进欧盟范围内新包装规则的统一实施，并简化经济主体和成员国的合规流程。

指南文件阐明了PPWR中需要进一步解释的规则，以及利益相关者寻求帮助的领域。例如，它明确了企业何时被视为制造商或生产商，以及PPWR中哪些物品被视为包装。同时还详细阐述了对一次性包装的限制、食品接触包装中全氟烷基和多氟烷基物质 (PFAS) 限制的执行情况以及重复使用目标的实施。此外，本文件还就如何实施生产者延伸责任制以及建立押金返还制度的义务提供了指导。详情如下：

1包装的定义

1.1法律依据

法规第3条第1款第(1)项将包装界定为：无论采用何种材料制成，由经济经营者用于对产品进行盛装、防护、处置、配送或向其他经济经营者或最终用户展示，且可按功能、材料与设计区分包装形式的物品，包括：

(a)在产品全生命周期内用于盛装、支撑或保存产品，且不构成产品组成部分，拟与产品一并使用、消耗或废弃的物品；

(b)集成于上述(a)项物品之内的组成部分及附属件；

(c)直接悬挂于或附着于产品之上、具备包装功能，且不构成产品组成部分，拟与产品一并使用、消耗或废弃的附属件；

(d)经设计且拟在销售现场进行灌装以分发产品的物品，亦称服务用包装；

(e)经销售灌装，或经设计且拟在销售现场进行灌装，且具备包装功能的一次性用品；

(f)可渗透式茶、咖啡或其他饮品袋，或使用后可软化的单份封装单元，其内盛装茶、咖啡或其他饮品，拟与产品一并使用并废弃；

(g)拟用于配套设备、不可渗透式茶、咖啡或其他饮品系统单份封装单元，与产品一并使用并废弃。

本法规附录I为属于及不属于包装的物品示例性清单。关于花盆及育苗盘，附录I作出如下区分：

属于包装的物品：……仅拟用于销售与运输的花盆、育苗盘。

不属于包装的物品：在生产各阶段用于商事往来，或拟与植物一并销售的花盆、育苗盘。

1.2委员会解释

判断某一物品是否构成包装，应当依据第3条第1款第(1)项规定的包装定义进行认定。附录I仅具有示例性效力，参照欧盟法院就《第94/62/EC号包装及包装废弃物指令》作出的判例法理，某一物品仅被列入附录I不足以认定为包装，仍需核查其是否符合包装定义的构成要件，尤其是否由经济经营者用于对产品进行盛装、防护、处置、配送或展示，且不构成产品组成部分，是否拟与产品一并使用、消耗或废弃，或属于具备包装功能的集成组件或附属件。

例如，饮料杯在超市内以空杯形式向消费者出售供私人使用的，不认定为包装；反之，超市在灌装点用该类杯子盛装产品（如咖啡）的，该类杯子属于包装，具体为服务用包装。

茶蜡、墓灯容器及其他蜡烛容器（如已灌装的玻璃杯、陶瓷碗）不属于包装，此类容器不符合第3条第1款第(1)项包装定义，且墓灯（蜡烛容器）在本法规附录I中列为非包装示例。

货物生产过程中使用的胶粘膜是否属于包装，视其功能而定。生产用胶粘膜若旨在通过生产工艺使原材料或中间品转化为半成品或成品，且留存于半成品之上直至其转化或装配为后续半成品或成品，作为生产环节的支撑手段并满足该工艺特定技术需求，则不属于第3条第1款第(1)项所指包装。

鞋服防尘袋若拟用于向最终用户盛装、防护、处置、配送或展示产品，则认定为包装。纺织品包装并未被排除在第3条第1款第(1)项通用包装定义之外，但纺织品销售包装可豁免可回收性要求（第6条第11款(g)项）。鞋服防尘袋是否属于包装，取决于其功能，即是否在处置、配送或展示过程中用于鞋服的盛装或防护，以及其拟用用途，即是否由经济经营者作为产品供应链的一部分投放市场。

若该类物品属于产品组成部分（即为产品固有使用所必需，而非仅用于防护或处置），或非以包装用途投放市场（即由消费者单独购买，或在非商业场景下免费提供），则不属于包装。

花盆、育苗盘若拟用于销售或运输（包括植物最终培育阶段所用、随植物一并销售给最终用户的花盆及托盘），则认定为包装。反之，经营主体（苗圃、种植者）在生产环节中使用的花盆及托盘仅为生产支撑手段，不属于包装，但拟与植物一并销售给最终用户的最终花盆或托盘除外。

尽管附录I对包装与非包装的表述均包含销售要素，但实践中花卉与植物并不会为营销目的移栽至专用运输或销售花盆，而是沿用培育所用花盆完成运输与销售。因此，该类花盆的分类应当遵循包装通用定义，结合其功能与拟用用途认定，而非仅依据附录I的示例性表述。

尽管包装定义亦涵盖商事往来所用物品，但仅作为生产环节支撑手段的花盆（如培育周期内使用的直径超过10厘米的大型种植盆），不认定为第3条第1款第(1)项所指包装。

静脉输液袋与注射器无论是否预装药品或生理盐水，均不属于第3条第1款第(1)项所指包装。此类物品虽在物理上盛装物质，但其投放市场并非仅为盛装、防护、运输或展示产品，而是经设计、生产并规制为一体化给药器具，用于安全、无菌、精准地向患者输注液体或药品。

在预装情形下，静脉输液袋或注射器构成医药产品的组成部分，产品无法脱离该器具独立实现拟用功能。在此场景下，静脉输液袋或注射器并非用于取用内容物后丢弃的包装部件，而是投放市场产品的功能性组成部分。

2包装制造商的定义

2.1法律依据

依据本法规第3条第1款第(13)项，制造商指从事包装或经包装产品生产的任何自然人或法人，但符合下列规定的除外：

(a)除本项(b)点规定外，凡以自有名称或商标委托设计或生产包装或经包装产品的自然人或法人，无论包装或经包装产品上是否标注其他商标，均以该自然人或法人为制造商；

(b)凡以自有名称或商标委托设计或生产包装或经包装产品的自然人或法人，属于2025年2月11日适用的《欧盟2003/361号推荐案》所界定的微型企业，且向其提供包装的包装供应商设于同一成员国境内的，以该包装供应商为制造商。

2.2委员会解释

制造商是从事包装或经包装产品生产的自然人或法人，其并非必然是实际从事包装物理生产的主体。判断制造商身份需考量两项要件：（1）在包装设计或生产环节中的主导作用；（2）名称或商标归属要件。

若包装或经包装产品标注特定名称或商标，可推定该名称或商标权利人即为本法规第3条第1款第(13)项(a)点所指制造商，因其在与供应商的合同关系中享有决定性控制权，可据此决定包装的各项特性。

制造商定义的条文表述表明，就本法规而言，供应链中仅存在唯一制造商。

对于销售包装（服务包装除外）或组合包装，制造商通常是对由加工商（即供应商）提供的包装实施最终加工工序（如裁切、灌装、封口）并将产品灌装其中，进而将包装或经包装产品投放欧盟市场的经济经营者（本法规第3条第1款第(5)–(6)项）。换言之，销售包装与组合包装的制造商通常为灌装商，而灌装商亦多为产品品牌权利人。

对于运输包装、服务包装（最终形态）及初级生产包装，制造商通常为生产该运输包装或服务包装的企业，除非该等包装由使用者以自有名称或商标明确标注品牌（本法规第3条第1款第(1)项(d)目与第(7)项），在此情形下，使用者为制造商。

在本法规第21条规定的条件下，进口商与经销商将以自有名称或商标的包装投放市场，或对已投放市场的包装实施可能影响本法规相关合规性的修改时，可被认定为制造商。

依据本法规第15条第(1)项，制造商仅可将符合本法规第5条至第12条规定要求的包装投放市场。符合性评定程序（第38条）可由制造商自行实施或委托第三方（如实验室或认证机构）代为实施，具体依照第15条第(2)项执行。欧盟符合性声明（第39条）须由制造商依据供应商依第16条第(1)项提供的信息与文件编制，或由制造商通过书面授权委托的授权代表编制。

此规定意味着，无论欧盟符合性声明或其部分内容由何方实际编制，制造商均为唯一对包装符合可持续性与标识要求承担法律责任的经济经营者。

但如以自有名称或商标委托设计或生产包装或经包装产品的企业为微型企业，且向其提供包装的企业设于同一成员国境内，则该包装供应商为制造商（本法规第3条第1款第(13)项(b)点）。该认定不受包装供应商是否亦为微型企业的影响。

例如，包装容器生产商为微型企业但经包装产品生产商并非微型企业的，不适用前述豁免；包装容器生产商非微型企业但经包装产品生产商为微型企业的，适用前述豁免，且该容器生产商应被认定为本法规项下的制造商。

依据《欧盟2003/361号推荐案》，雇员少于10人且年营业额或年度资产负债表总额不超过200万欧元的企业为微型企业。

如特许人未直接或间接持有被特许人25%及以上资本或表决权，亦未对其实施控制或决定性影响，则被特许人可被认定为微型企业。如特许人实施前述控制或持有，则应依据该推荐案第3条第(2)款与第(3)款的规定，将特许人相应数据合并计算相关阈值。

如包装未标注商号或品牌名称，则制造商可为包装实际生产商（即供应方）或将经包装产品投放市场的主体。认定的核心标准为何方下达订单并决定该包装的设计规格。

前述认定规则亦适用于可重复使用包装。核心判断标准为以自有名称或商标委托设计或生产包装的自然人或法人身份。为进一步明确，结合重复使用体系场景作出如下说明：

如包装依经包装产品生产商的特定要求设计并标注其商标，则该产品生产商（即使用者）为可重复使用包装的制造商，该情形多见于开环重复使用体系。

但如以自有名称或商标委托设计或生产可重复使用包装的企业为微型企业，且包装生产商设于同一成员国境内，则该包装生产商为制造商，该认定不受包装生产商是否亦为微型企业的影响。

如可重复使用包装依重复使用体系运营商的特定要求设计并标注其商标，则该重复使用体系运营商为制造商，该情形多见于闭环重复使用体系。

如可重复使用包装未标注特定商标，则包装生产商为制造商，除非能够认定使用者（即重复使用体系运营商）为该包装及其特定设计的订购方。

3包装生产者的定义

3.1法律依据

序言第122条指出：本法规旨在为每一包装单元明确界定一名生产者，不论该包装为空包装或承载产品的包装。按照一般规则，生产者应当为作为制造商、进口商或经销商而在成员国设立，并在该成员国领土内首次提供包装产品的经济经营者。前述行为包括任何可能促成实际供应的分销、消费或使用要约。因此，如企业从其他成员国或第三国采购已包装产品，并在其设立地成员国供应该产品，则该企业应被认定为生产者，因其为首次在该成员国领土内提供包装产品的主体。就在线平台而言，产品的初始要约应视为生产者定义项下的“提供”行为。

为最大限度减轻在销售现场对运输包装、初级生产包装或服务包装（不论一次性或可重复使用）进行灌装的小型企业的行政负担，生产者应为首次在成员国领土内提供该等包装的制造商、经销商或进口商，因此类经济经营者最适宜履行延伸生产者责任义务。

法规第3条第1款第15项对生产者定义如下：

无论采用何种销售技术（包括远程合同），符合下列任一情形的制造商、进口商或经销商：

(a)在成员国设立，并首次在该成员国领土内及向该领土提供运输包装、服务包装或初级生产包装（不论一次性或可重复使用）；

(b)在成员国设立，并首次在该成员国领土内及向该领土提供上述(a)项以外的已包装产品；

(c)在成员国或第三国设立，并首次在另一成员国领土内直接向终端用户提供运输包装、服务包装或初级生产包装（不论一次性或可重复使用）；

(d)在成员国或第三国设立，并首次在另一成员国领土内直接向终端用户提供上述(c)项以外的已包装产品；

(e)在成员国设立，且作为非终端用户拆开已包装产品，但根据上述(a)(b)(c)(d)项已有其他主体被认定为生产者的除外。

3.2委员会解释

本法规对生产者与制造商作出分野定义，二者适用场景与责任各有不同。

生产者负责在相关成员国支付包装废弃物的收集与处置费用（第45条第1款），为此须按第44条规定向相关国家主管部门注册、报告，并在包装预期产生废弃物的成员国缴纳延伸生产者责任（EPR）费用。如费用已在某一成员国缴纳，而后经销商首次在另一成员国领土内提供该包装，则已缴费用应予退还。

制造商则须确保包装在欧盟市场首次投放前，符合第5条至第12条规定的可持续性与标识要求（第15条第1款）。欧盟范围内仅存在一名制造商（参见第2节包装制造商定义）。

生产者与制造商核心职责对比

·   制造商：对包装承担合规责任，确保符合可持续性与标识要求；欧盟范围内唯一。

·   生产者：对包装废弃物承担EPR财务与管理责任；以首次在成员国投放为认定标准。

本法规旨在为每一包装明确一名生产者，不论其为空包装（如运输包装、服务包装）或承载产品的包装（如销售包装、组合包装）。

判断EPR义务在何成员国适用，须核查包装首次在成员国领土内投放的地点，实践中通常为包装完成灌装的地点。

生产者定义旨在锁定在包装产品供消费并预期产生废弃物的成员国内，负责履行EPR义务的经济经营者（制造商、进口商或经销商）。因此，制造商与生产者未必为同一经济经营者，包装生产者的认定取决于：

(1)市场投放的包装类型；

(2)生产国与投放国是否为同一成员国；

(3)已包装产品售予终端用户或继续分销。

如包装或已包装产品出口至欧盟以外并预期在当地产生废弃物，则该生产者不再承担本法规项下延伸生产者责任。

包装通常处于长供应链中并被多次提供。不论包装在同一成员国内后续是否继续流通、亦不论经济经营者规模如何，生产者均为首次在成员国领土内提供包装的经济经营者。市场投放包括任何可能促成包装或已包装产品实际供应的分销、消费或使用要约。在线销售中，直接向终端用户提供产品视为在终端用户所在成员国投放市场。

运输包装的生产者认定

认定运输包装生产者须结合生产者定义并考量以下因素：

1. 物品是否具备包装功能：运输包装常由多个组件构成，单一组件不具备包装功能，仅在完成装配后方可成为包装，故装配方为制造商及首位潜在生产者。

2. 谁为运输包装制造商：与销售包装、组合包装不同，运输包装生产者通常就空包装予以认定，因空包装往往为首次投放市场的形态；如运输包装标注名称或商标，则生产者通常为包装灌装方；如运输包装不具备唯一可识别性，则包装实际生产商通常为生产者（详见第2节包装制造商定义）。

3. 在何成员国向何人投放：如运输包装首次在制造商所在成员国以外的成员国投放，则仅当接收方为包装产品终端用户时，制造商方为生产者；否则接收方为生产者。

示例：

A企业在某成员国生产无任何标识的大纸箱，将空纸箱售予同一成员国的B企业，则A企业为生产者。如纸箱标注B企业名称或商标，则B企业为该成员国生产者。如B企业将已灌装纸箱售予另一成员国的C企业，则C企业为该另一成员国生产者。如纸箱出口至第三国，则欧盟境内无生产者，因包装预期不在欧盟境内产生废弃物。

销售包装的生产者认定

销售包装生产者为灌装包装并首次在成员国领土内投放的经济经营者。

示例：

D企业将水果灌装于容器并售予同一成员国超市，则D企业为该成员国生产者，因其首次投放包装且包装预期在当地成为废弃物。如D企业将已包装水果售予另一成员国超市，则该超市为生产者，因其在包装预期产生废弃物的成员国首次投放市场。

就第3条第1款第15项(d)目情形而言，生产者为首次在另一成员国领土内直接向终端用户提供已包装产品的制造商、进口商或经销商。根据第3条第1款第23项，终端用户为居住在欧盟境内、以消费者或专业终端用户身份获取产品且不再以所获形态将产品投放市场的自然人或法人。

示例：

D企业通过网店向另一成员国终端用户销售已包装水果，则D企业为该另一成员国生产者并须履行EPR义务。

核心判断标准为专业终端用户是否将产品用于生产且不再以所获形态继续投放市场。接收第三国进口已包装货物并开展拆包、重新分装等物流活动的物流企业，不视为终端用户；如其对产品进行重新包装，则应认定为运输包装生产者，即便其不享有包装产品所有权。

4进口商的定义及分支机构的法律地位

4.1法律依据

本法规第3条第1款第(17)项对进口商定义如下：在欧盟境内设立，将来自第三国的包装投放市场的任何自然人或法人。

4.2委员会解释

进口商的定义以《(EU)2019/1020号法规》第3条第(9)款中“进口商”定义为基础，应与《2022年欧盟产品规则实施蓝皮书》所载通用解释性指引保持一致。根据该定义，认定进口商须同时满足两项条件：(a)在欧盟境内设立；(b)将源自欧盟境外的包装或已包装产品投放市场。

“设立”应解释为在成员国拥有注册地址，以确保执法与市场监管的管辖依据，并保障欧盟境内存在承担合规、溯源与整改责任的主体。

在多数情形下，分支机构不具有独立法人资格，仅以母公司名义开展经营活动，不能独立享有权利、承担义务。分支机构订立的合同，法律后果由母公司承担。

依据欧盟及各国税法，分支机构通常被视为常设机构并承担纳税义务。然而，纳税义务与税务登记并不赋予独立法人资格，亦不改变分支机构的合规主体地位。欧盟法院多项判决确认，常设机构不等同于法人实体。

鉴于分支机构不具备独立法人资格，其不能构成本法规项下的进口商。“设立”要求系指在欧盟依法登记成立的自然人或法人，而非仅设立分支机构。

非欧盟制造商仅在欧盟设有分支机构的，须在欧盟设立子公司，或根据包装或已包装产品首次投放的成员国要求，指定本法规第3条第1款第(19)项所定义的授权代表。

上述法理同样适用于判断非欧盟自然人或法人的分支机构能否构成本法规第3条第1款第(18)项所定义的经销商。

本法规规定的延伸生产者责任（EPR）义务，适用于首次在成员国领土内投放包装或已包装产品的生产者（制造商、进口商或经销商）（参见本文件第3点）。本法规未明确将EPR义务延伸至仅完成增值税注册或仅作为不具备法人资格的常设机构的实体。仅以增值税注册等同于EPR义务项下的“设立”，与本法规第3条第1款第(17)项统一规定的进口商定义相抵触。成员国不得制定有损本法规项下生产者与进口商概念统一性的额外要求。

5食品接触包装中全氟和多氟烷基物质（PFAS）限制的执法及库存处置

5.1法律依据

本法规第3条第1款第(13)项规定，制造商指以自有名称或商标委托设计或生产包装或经包装产品的自然人或法人，无论包装或经包装产品上是否标注其他商标。

第3条第1款第(10)项将投放市场定义为：将包装（无论空装或盛装产品）首次投放欧盟市场的行为。

第3条第1款第(11)项将在成员国领土内提供定义为：在成员国领土内以商业活动为目的，有偿或无偿供应包装（无论空装或盛装产品）以供分销、消费或使用的行为。

第5条第5款规定：自2026年8月12日起，食品接触包装存在下列全氟和多氟烷基物质（PFAS）浓度情形的，不得投放市场；其他欧盟法律文本禁止投放该等浓度PFAS包装的，从其规定：

(a)经靶向PFAS分析测得单项PFAS含量为25ppb及以上（聚合物类PFAS不计入定量范围）；

(b)经靶向PFAS分析测得PFAS总量为250ppb及以上（必要时可对前体物质先行降解，聚合物类PFAS不计入定量范围）；

(c)PFAS（含聚合物类PFAS）含量为50ppm及以上。

若总氟含量超过50mg/kg，《(EC)No1907/2006号法规》第3条第(9)、(11)、(13)项所定义的制造商、进口商或下游用户，应经请求向本法规第3条第1款第(13)、(17)项所定义的制造商或进口商提供氟含量检测证明，载明PFAS或非PFAS类氟化物含量，以供其编制本法规附录VII所述技术文件。

5.2委员会解释

食品接触包装，指依据欧盟食品法适用范围，拟与食品接触或已接触食品且以该用途为目的的包装。

依据《(EU)2019/1020号市场监管法规》，本法规所指监管机关有权核查PFAS限值合规情况。

当前针对不同基质中PFAS的检测存在多种规程与方法，但欧盟层面尚未制定食品接触包装中PFAS的统一检测方法。有鉴于此，为自适用之日（2026年8月12日）起执行PFAS限值，委员会建议采用以下基于现有顶尖分析能力与相关基质PFAS检测荟萃分析的分步方法：

1. 总氟（TF）定量检测（第一步）：总氟含量低于50mg/kg的，样品可视为合规。

2. 若总氟含量超过50mg/kg，采用热裂解‑气相色谱/质谱联用等方法确认氟为有机氟（PFAS）抑或无机氟（第二步）；有机氟含量低于50mg/kg的，样品可视为合规。

3. 采用总可氧化前体（TOP）直接分析法，核查是否符合25µg/kg与250µg/kg浓度限值（第三步）。

根据委员会目前掌握的证据，符合第一步检测要求的样品，亦必然符合第二步、第三步检测要求。

本解释不影响《(EU)2017/625号法规》适用于食品接触材料及制品合规性核查，包括本法规第5条第5款规定。

对于2026年8月12日前生产的含PFAS包装，本法规未规定库存处置过渡期。因此，2026年8月12日之后投放市场的食品接触包装必须符合本法规规定的PFAS限值；2026年8月12日之前投放市场的包装可继续流通，无需退市。含再生材料的包装无任何例外规定。

一般而言，销售包装与组合类食品接触包装于灌装时视为投放市场，前提是封口等最终加工步骤可能影响包装合规性；运输包装与服务包装于空装状态下投放市场。

依据《欧盟产品规则实施蓝皮书》，投放市场指当事人之间就所有权、占有权或其他财产权转移作出要约或约定，产品完成某一生产阶段后，即可有偿或无偿实施该行为。据此，制造商仅通过合法占有转移即可将空装或已灌装食品接触包装投放市场。

对于进口包装或经包装产品，相关时间节点为海关程序办结时的自由流通放行时点。

6包装可回收性要求的适用日期

6.1法律依据

第6条第1款：所有投放市场的包装均应具备可回收性。

第6条第2款：包装符合下列条件的，视为具备可回收性：

(a)按本条第4款规定，采用材料回收设计，所制次级原材料质量足以替代初级原材料；

(b)废弃后可根据本条第5款规定的方法，实现第48条第1款与第5款规定的单独收集、分类进入特定废物流且不影响其他废物流可回收性，并具备规模化回收条件。

符合根据本条第4款通过的授权法案规定的包装，视为符合本款第一子目(a)项条件。

同时符合根据本条第4款通过的授权法案与根据本条第5款通过的实施法案规定的包装，视为符合本款第一子目所列条件。

本款第一子目(a)项自2030年1月1日或根据本条第4款第一子目通过的授权法案生效后24个月起适用，以日期较晚者为准。

本款第一子目(b)项自2035年1月1日起适用；其中规模化回收要求自2035年1月1日或根据本条第5款通过的实施法案生效后5年起适用，以日期较晚者为准。

6.2委员会解释

第6条第1款要求所有投放市场的包装具备可回收性，未规定具体适用截止日期，即自2026年8月12日起适用。

第6条第2款(a)项“自2030年1月1日或根据本条第4款第一子目通过的授权法案生效后24个月起适用，以日期较晚者为准”。根据第6条第4款，委员会应于2028年1月1日前通过该项全面统一回收设计要求及相关评定方法的授权法案。

第6条第1款与《第94/62/EC号包装及包装废弃物指令》附件II第3(a)点关于包装材料回收适用性的基本要求类似，但二者并不完全相同。例如，原包装指令虽就包装成分与设计规定基本要求，但未设定与统一可回收性标准挂钩的统一技术文档义务，且“可通过材料回收实现回收利用的包装”基本要求表述模糊，难以依法执行。

因此，在第6条第2款(a)项回收设计要求适用日期前，制造商仅需遵守原包装指令可回收性要求及相关统一标准EN13430:2004《包装—材料回收可回收性要求》。

自根据第6条第4款通过授权法案之日起，制造商享有24个月过渡期以符合回收设计要求，并确保仅投放本法规所定义的可回收包装。如该授权法案于2028年1月1日后生效，相关要求自该生效日期起24个月后适用。

在根据第6条第4款通过授权法案前，制造商无需按照本法规第38条及附件VII规定开展可回收性符合性评定程序。

7再生料含量目标的豁免规定

7.1法律依据

序言第50条指出：含有再生塑料的食品接触材料必须符合欧盟委员会（EU）2022/1616号法规的要求，其中包含再生技术的相关规定。对于塑料包装，除聚对苯二甲酸乙二醇酯（PET）包装外，宜在相关再生料含量要求适用日期之前，充分评估适用于该类塑料包装的再生技术可得性。该评估还应涵盖相关欧盟法规项下的授权状态及该类技术的实际部署情况。基于该评估，可能需要对特定敏感接触类塑料包装的再生料含量要求予以豁免，或修订本法规所列例外清单。为此，应依据《欧盟运行条约》第290条，将制定相关法案的权限授予委员会。

法规第7条第5款规定，本条第1款与第2款不适用于：

(a)拟用于食品接触的塑料包装，如其再生料含量对人体健康构成威胁，并导致包装产品不符合（EC）第1935/2004号法规的；

(b)占整个包装单元总重量低于5%的任何塑料部件。

法规第7条第12款规定：委员会应于2028年1月1日前，评估是否需要针对特定塑料包装，豁免本条第1款(b)、(d)项规定的最低再生料含量百分比，或修订本条第4款规定的例外清单。

基于前述评估，若适用于塑料包装的再生技术未获得相关欧盟法规授权，或在实践中不具备充分可得性，同时考虑到相关安全要求，尤其是敏感接触类塑料包装（含食品包装）的安全要求，委员会有权依据第64条制定授权法案，对本法规作出如下修订：

(a)针对特定塑料包装，就本条第1款(b)、(d)项规定的最低百分比的适用范围、时间或水平予以豁免；

(b)酌情修订本条第4款规定的例外清单。

7.2委员会解释

第7条第5款确立了再生料含量义务的具体豁免情形。第7条第5款(a)项所设豁免，适用于再生料含量对人体健康构成威胁，并导致包装产品不符合（EC）第1935/2004号法规的食品接触塑料包装。第7条第5款(b)项所设豁免，适用于占包装单元总重量低于5%的塑料部件。“塑料部件”概念应依据本法规第3条第1款第24项复合包装的定义解释。

两项豁免均直接适用，无需经委员会或成员国主管机关专项批准。适用豁免的，制造商须在技术文档中提供书面证据（如无适用再生技术的证明材料），以证实符合豁免条件。

为符合第7条第5款(a)项豁免条件，技术文档须针对占包装单元总重量5%及以上的各塑料部件，列明所用聚合物，并确认：

·   （EU）2022/1616号法规附件I未列明适用于该聚合物的再生技术；且

·   无工业化规模的再生技术可按照该法规第1条第3款所述工艺生产该聚合物。

委员会将于2028年1月1日前，评估是否需要针对塑料包装增设再生料含量义务豁免，或修订本法规第7条第4款所列现有例外清单。

8成员国强制使用可堆肥包装的灵活性及合规推定

8.1法律依据

序言第53条指出：生物废物流常被常规塑料污染，材料回收流亦常被可堆肥塑料污染。此类交叉污染造成资源浪费并降低次级原材料质量，应当从源头予以防范。鉴于上述关切，成员国应明确其境内可堆肥包装的适当废弃物管理方式。由于可堆肥塑料包装的正确处置路径日益令消费者困惑，为可堆肥塑料包装的使用制定清晰统一规则、仅在其使用对环境或人类健康具有明确效益时方允许强制使用，具有合理性与必要性。在可堆肥包装有助于生物废物收集或处置的情形下尤其如此，例如内容物与包装难以分离的产品（茶包等）。

序言第54条指出：对于有限范围内采用生物可降解塑料聚合物制成的包装应用，在受控条件下进入堆肥设施（含厌氧消化设施）的可堆肥包装具有可证明的环境效益。此外，若成员国适用第2008/98/EC号指令第22条第1款第二目规定，且其境内具备适当的废物收集体系与废物处理基础设施以确保可堆肥包装进入生物废物管理流，则该成员国可自主决定是否允许在其境内首次投放用于咖啡、茶或其他饮品系统的非金属材质单份封装单元、极轻塑料购物袋、轻量塑料购物袋的可堆肥包装，以及在本法规适用日期前已被要求采用可堆肥材质的其他包装。为避免消费者对正确处置路径产生困惑，同时考虑碳循环的环境效益，所有其他包装应进入材料回收流程，且其设计不得影响其他废物流的可回收性。

序言第56条指出：根据欧盟委员会2022年11月30日通讯中所载《欧盟生物基、生物可降解及可堆肥塑料政策框架》，符合工业堆肥标准并不意味着可在家庭堆肥条件下分解。工业堆肥要求高温与高湿度条件，私人家庭堆肥的实际条件高度依赖当地气候环境与消费者操作习惯。因此，家庭堆肥条件下的生物降解速度可能慢于工业堆肥，甚至无法完成降解。塑料包装的家庭堆肥尤其仅应在特定应用场景、特定地方条件下并经相关主管部门监督方可采用。

第9条第2款规定：在不违反第6条第1款的前提下，若成员国允许依据第2008/98/EC号指令第22条第1款规定、与生物废物具有同等生物可降解性及可堆肥性的废物与生物废物一并收集，且具备适当的废物收集体系与废物处理基础设施以确保可堆肥包装进入生物废物管理流，则成员国可要求下列包装仅在具备可堆肥性时方可在其境内首次投放：

(a)第3条第1款第(1)项(g)目所指非金属材质包装、极轻塑料购物袋及轻量塑料购物袋；

(b)在本法规适用日期前成员国已要求采用可堆肥材质的其他包装。

8.2委员会解释

成员国可在2026年8月12日前，自主决定第9条第1款及第9条第2款(a)项所列之外的其他包装是否须在其境内采用可堆肥材质。成员国仅可允许该类附加可堆肥包装采用工业堆肥材质。成员国应向经营者、公众及欧盟委员会清晰通报关于强制附加包装可堆肥性的国内规则，避免产生困惑。成员国宜编制并公开该类物品的明确清单，确保经营者能够遵守相关标识与可堆肥性要求。

本法规允许在成员国将家庭堆肥作为生物废物管理方式之一的情形下，对第9条第1款所列有限数量的塑料包装采用家庭堆肥设计，但家庭堆肥仅应在特定地方条件下实施，并由相关主管部门监督。成员国应向经营者、公众及欧盟委员会清晰通报关于强制家庭堆肥性的国内规则，避免产生困惑。成员国宜编制并公开该类物品的明确清单，确保经营者能够遵守相关标识与可堆肥性要求。

本法规允许成员国在相关统一标准制定前、甚至在无统一标准的情况下，强制要求包装具备家庭堆肥性。

关于家庭堆肥包装的合规推定，制造商可采用现行有效的家庭堆肥性国家标准及认证体系证明其符合第9条要求，但该类认证并不构成可堆肥性要求的合规推定。

欧盟委员会将于2026年2月12日前，依据第9条第6款要求欧洲标准化机构制定全新的欧盟统一家庭堆肥性标准。

现行工业堆肥标准EN13432可在新标准通过前作为参考依据。但是，仅在欧盟委员会依据第9条第6款要求制定、并在《欧盟官方公报》上公布的相关统一标准新决定发布后，方可再次对可堆肥包装适用统一标准的合规推定。

9可堆肥包装语境下“可渗透”及“使用后可软化”术语的定义

9.1法律依据

本法规第3条第1款规定：

就本法规而言，适用下列定义：

……

(f)可渗透茶、咖啡或其他饮品袋，或使用后可软化的单份封装单元，其内装有茶、咖啡或其他饮品，且拟与产品一并使用并废弃。

9.2委员会解释

第9条第1款为不分材质的条款，可适用于可渗透茶、咖啡或其他饮品袋，或使用后可软化的单份封装单元，包括以纸为基材的单份封装单元。据此，根据第9条规定，该类包装须于2028年2月12日前按可堆肥化要求进行设计。

10包装减量化

10.1法律依据

序言第60条规定：……尽管营销与消费者接受度仍与包装设计相关，但该等因素不得单独作为增加包装重量与体积的合理性依据。……

第10条第1款规定：2030年1月1日前，制造商或进口商应确保投放市场的包装经设计，其重量与体积降至确保功能所需的最低限度，同时兼顾包装的形状与所用材料。

第10条第2款规定：制造商或进口商不得投放不符合本法规附录IV所列性能标准的包装，除非：

第10条第2款(a)(b)项规定两类豁免情形：

(a)包装设计依据（EC）第6/2002号理事会法规所保护的共同体外观设计，或受第98/71/EC号指令（含在成员国生效的国际协定）规制的外观设计权利保护；或包装形状为（EU）2017/1001号法规、（EU）2015/2436号指令（含在成员国生效的国际协定）规制的商标，且上述外观设计权利与商标于2025年2月11日前已获保护，同时适用本条要求将改变包装设计，致使其新颖性或个体特征受损，或影响商标功能，导致商标无法区分相关产品与其他经营者产品的；

(b)经包装产品或饮料受欧盟法律保护的地理标志，如（EU）第1308/2001号法规所规制的葡萄酒、（EU）2019/787号法规所规制的烈性酒、（EU）2023/2411号法规所规制的手工艺品与工业产品，或属于（EU）2024/1143号法规所指质量体系涵盖范围的。

第10条第3款规定：2027年2月12日前，欧盟委员会应请求欧洲标准化组织制定或修订统一标准，确立本法规项下包装减量化要求的合规计算与测量方法。针对最常见包装类型与格式，该等标准应列明最大允许重量与体积限值，并酌情列明壁厚与最大空隙率。

附录IV第A部分第4点规定：包装功能：包装设计应确保其功能，兼顾产品用途及销售场景特殊性，如礼品销售、季节性活动销售等。

10.2委员会解释

包装减量化要求以统一方式协助成员国实现包装废弃物削减总体目标，减少为遵守第43条废弃物预防目标而采取差异化国家措施的必要性。

该等要求并非新设要求，其在原包装及包装废弃物指令框架下已作为基本要求存在，并配套统一合规评定方法标准EN13428:2004。尽管包装减量化评定要素已由统一标准转入本法规，但“消费者接受度”与“营销”不再作为额外包装重量与体积的合理性依据。同时，可回收性、再生料含量、可重复使用性等因素被新增为评定依据。

为实施上述调整，本法规要求欧盟委员会于2027年2月12日前请求欧洲标准化委员会（CEN）更新现行标准。除更新后的评定方法外，修订后标准将针对最常见包装类型与格式设定最大允许重量与体积限值。

标准化将有助于企业证明其符合减量化要求，因符合统一标准即构成对可持续性要求的合规推定。成员国应接受该等合规包装，允许其在本国市场流通，不得设定不同或额外的国家要求。

根据第70条第1款(b)项，现行包装减量化要求及其合规标准施行至2029年底。此后，第10条第1款与第2款于2030年1月1日起一并适用；现行统一标准EN13428:2004可继续作为参考，直至新版或修订版标准发布。

企业可通过专家参与常规标准化程序，为新标准制定提供意见。制定过程中将充分考量包装“形状”与包装功能等事项。