11第10条减量化要求与第24条空隙率之间的关系

11.1法律依据

第10条第1款规定：2030年1月1日前，制造商或进口商应当确保投放市场的包装经过设计，其重量和体积降至确保实现功能所必需的最低水平，并兼顾包装的形状与制造材料。

第10条第2款规定：制造商或进口商不得将不符合本法规附录IV所列性能标准的包装，以及具有单纯旨在提高产品视觉体积特征（包括双层壁、假底及多余层）的包装投放市场，除非符合本条规定的豁免条件。

第24条第1款规定：2030年1月1日或根据本条第2款通过的实施法案生效后3年，以日期较晚者为准，从事组合包装、运输包装或电子商务包装灌装作业的经济经营者，应当确保最大空隙率按百分比计算不超过50%。

11.2委员会解释

第24条规定的空隙率要求适用于组合包装、运输包装及电子商务包装，由使用或灌装该类包装的自然人或法人负责遵守。欧盟委员会将在2026年8月12日前通过一项实施法案，确定空隙率的计算方法。

对于销售包装，与空隙相关的减量化要求未设定预设阈值，因此必须依据现行有效的EN13428:2004标准进行评估，该标准适用至2030年1月1日，并将根据附录IV第A部分所列更新后性能标准及本法规第10条规定进行修订。相关义务主体为制造商，制造商需开展符合性评定并编制包装的技术文件与欧盟符合性声明。

12第11条要求适用前已投放市场的可重复使用包装

12.1法律依据

第11条第1款规定：2025年2月11日之后投放市场的包装，满足下列全部要求的，视为可重复使用包装：

(a)设计、生产并投放市场的目的在于可多次重复使用；

(b)经设计与构造，可在正常可预见使用条件下实现尽可能多次周转；

(c)满足适用的消费者健康、安全与卫生要求；

(d)可在不发生妨碍后续使用与重复利用之损坏的前提下完成清空或卸载；

(e)可在保持所包装产品质量与安全的前提下完成清空、卸载、再灌装或再装填，并确保符合适用的安全与卫生要求，包括食品安全相关要求；

(f)可按照附件VI第B部分规定进行翻新处理，并保持其实现预定功能的能力；

(g)可粘贴标签并提供产品特性及包装本身相关信息，包括确保安全、合理使用、可追溯性与产品保质期的相关说明与信息；

(h)清空、卸载、再灌装或再装填操作不会对操作人员的健康与安全构成风险；

(i)满足第6条规定的可回收包装相关要求，废弃后可进行回收处理。

第11条第2款规定：2027年2月12日前，欧盟委员会应依据第64条制定授权法案，对本法规进行补充，结合卫生及物流等其他要求，为最常用于重复利用的包装形式设定可重复使用包装的最低周转次数。

第15条第9款规定：在不违反本条第8款的前提下，对被认定不符合第5条至第12条规定要求的包装所负有的整改、退市或召回义务，不适用于2025年2月11日之前投放市场的可重复使用包装。

12.2委员会解释

第11条所定可重复使用认定标准自2025年2月11日即本法规生效之日起适用，而本法规正式施行日期为2026年8月12日。据此，本法规生效前已投放欧盟市场的可重复使用包装，无需追溯符合上述标准，该内容在本法规第15条第9款中已作出明确规定。

2025年2月11日之后投放市场的可重复使用包装，须符合本法规规定，但主管机关仅可自2026年8月12日起依据第11条及本法规其他条款对该类包装开展合规核查。

第11条所列要求与原包装及包装废弃物指令及相关统一标准EN13429:2004包装重复使用所规定的可重复使用包装要求基本一致，即本法规所定可重复使用包装要求并非全新规定。

13统一包装标识的适用范围

13.1法律依据

第12条第1款规定：自2028年8月12日或根据本条第6款或第7款通过的实施法案生效后24个月起，以日期较晚者为准，投放市场的包装应当标注统一标识，载明材质组成信息，以便于消费者分类投放。该标识应以象形图为基础，便于各类人群包括残疾人理解。……

13.2委员会解释

第12条所规范的包装标识属于穷尽性、全面统一规制范畴，押金返还体系相关标识除外。依据欧盟法优先原则，成员国不得制定增设分类指引的国内规则。自2028年8月12日或明确标识规则与象形图的实施法案生效后24个月起，成员国不得在欧盟统一标识之外保留本国标识。鉴于经营者需合理过渡期适应新标识制度，相关国内措施应于该日期前废止或调整。若有关分类指引的国内措施经认定对内部市场影响不合比例，则无论欧盟根据第12条第6款制定的统一标识要求何时生效，均应尽早废止。

1997年1月28日第97/129/EC号委员会决议确立包装材料识别体系，主要为废弃物管理者分类包装废弃物提供编号与缩写识别规则，该决议适用至2028年8月12日。制造商可自愿采用该决议及所定缩写体系，但成员国负有义务确保除该决议确定的材料识别体系外，不采用其他体系。换言之，如使用材料识别体系，则必须采用决议所定体系。2028年8月12日后，不再允许使用该决议规定的缩写体系，原因在于废弃物收集后分离技术的进步降低了回收商对该类标识的需求，同时为保障单一市场内标识统一。

第12条第1款标识要求旨在提升消费者对包装废弃物的分类投放效率，因此该要求不适用于特定产品的包装，例如仅由专业终端用户在工业或职业活动中使用的人类或兽用药品、医疗器械、体外诊断医疗器械的包装。本法规亦明确将运输包装（电子商务包装除外）、适用押金返还体系的包装排除在该标识义务之外。废弃物分类标识的具体规范将由委员会于2026年8月12日前通过实施法案确定。

关于第12条第2款可重复使用包装的标识，自2029年2月12日或明确相关标识规则的实施法案生效后30个月起，成员国不得在欧盟统一标识之外保留本国标识。

废弃物分类标识与可重复使用包装标识为强制性标识。

关于第12条第4款再生料含量与生物基含量标识，自2028年8月12日或相关实施法案生效后24个月起实现全面统一，但该类标识为自愿性标识。即经营者无义务在包装上标注再生料含量或生物基含量，但若选择标注，则必须采用欧盟统一技术规范。

关于第50条第1款强制性押金返还体系所覆盖包装的标识，成员国可要求该类包装标注统一颜色标识（第12条第1款第四段）。

成员国无需采用欧盟统一押金返还标识，但不得在其市场上禁止粘贴其他成员国合法标注押金返还标识的已包装产品，该规则同时适用于强制性与非强制性押金返还体系。成员国采用统一标识可降低因本国押金返还标识设置内部市场壁垒的风险。在制定国内押金返还标识规则时，成员国建议参考欧盟委员会《饮料包装、押金体系与货物自由流动》通讯（2009/C107/01）。

关于延伸生产者责任标识，本法规禁止采用物理标识，仅允许以数字形式提供相关信息或标识（第12条第9款）。

关于第12条第11款规定的豁免情形，（EU）2017/745号法规与（EU）2017/746号法规未对医疗器械与体外诊断医疗器械的内包装、外包装作出定义。为确保该类产品豁免规则准确适用，所称内包装应理解为与器械直接接触的包装，外包装应理解为器械的销售包装。

第12条对欧盟境内包装标识作出全面统一规定，成员国不得制定其他强制性国内包装标识要求，其合理性在于包装标识要求对内部市场具有重大影响。

14现有可重复使用运输包装的标识

14.1法律依据

根据第12条第2款规定：……自2029年2月12日或根据本条第6款通过的实施法案生效后30个月起，以日期较晚者为准，投放市场的可重复使用包装应当带有标识，向使用者说明该包装可重复使用。关于可重复使用性的进一步信息，包括本地、国家或全欧盟范围重复使用体系的可用性及回收点信息，应当通过二维码或其他标准化、开放式数字载体提供，以便于包装追踪、周转次数计算；无法计算的，可提供平均估算值。……

根据第12条第3款规定，上述要求不适用于根据附件VI规定无体系运营商的开环体系。

第12条第6款授权欧盟委员会确定包装标识：委员会应当在2026年8月12日前通过实施法案，针对本条第1款、第2款及第4款所述包装制定统一标识及标识规范，包括以数字方式提供的情形。……

第12条第12款规定：在本条第1款、第2款及第4款所述截止日期前生产于欧盟境内或进口的、不符合该等条款规定标准的包装，可在该等条款所述标识要求生效后3年内继续投放市场。

第15条第9款规定：在不违反本条第8款的前提下，对被认定不符合第5条至第12条规定要求的包装所负有的整改、退市或召回义务，不适用于2025年2月11日之前投放市场的可重复使用包装。

14.2委员会解释

应当对以下两类包装进行区分：

(a)本法规生效前即2025年2月11日前投放市场的可重复使用运输包装；

(b)2025年2月11日（即本法规生效后）至可重复使用包装标识实施法案适用日前投放市场的可重复使用运输包装；该实施法案应于2026年8月12日前通过，并自2029年2月12日或实施法案生效后30个月起适用，即2025年2月11日至2029年2月12日期间投放市场的可重复使用运输包装。

属于(a)类的可重复使用包装可继续流通，直至因功能老化或操作限制退出重复使用体系。

属于(b)类的可重复使用包装最迟应于2032年2月前符合标识要求。鉴于新标识规则将于2026年8月实施法案通过时即已为行业知悉，仅有限数量的可重复使用运输包装需完成合规改造。实践中，2025年2月至2026年8月期间投放市场的包装应按照新规则在2032年2月前补加标识。需明确的是，本法规生效后，经营者不再享有不受新标识规则约束的合理预期。

第12条第5款规定的通过网站或随附文件提供信息的情形，适用于由闭环体系运营商管理、面向商事场景（即消费者非运输包装终端用户）的可重复使用运输包装。

15废弃物管理经营者的报告义务

15.1法律依据

第23条第1款规定：包装废弃物管理经营者应当每年通过电子登记簿，按照第2008/98/EC号指令第35条第1款的规定，向主管机关提供本法规附录XII表3所列包装废弃物信息，但首次在成员国领土内投放市场的包装信息除外。

包装废弃物管理经营者应当每年向履行延伸生产者责任义务的单个生产者，或履行集体责任的生产者责任组织提供其履行第44条第10款信息义务所需的全部信息。

若根据国内法规定，公共机关负责组织包装废弃物管理工作，成员国可规定包装废弃物管理经营者每年向该公共机关提供履行第44条第10款信息义务所需的全部信息，或按照第2008/98/EC号指令第35条第1款的规定提供补充电子登记簿的其他资料。

第44条第10款规定：履行延伸生产者责任个体义务的生产者、履行集体义务的生产者责任组织，或由重复使用体系运营者履行延伸生产者责任义务的，应当就上一自然年度，每年向主管机关提交附录IX第B部分第3点所列信息。

若根据国内法规定，公共机关负责组织包装废弃物管理工作，成员国可规定由该公共机关提交上述信息。

15.2委员会解释

废弃物管理经营者应指废弃物框架指令第3条第9款所定义的，从事废弃物收集、运输、回收（含分类）、处置及相关监督、处置场后续管理等活动的经营者，包括经销商或中介人从事的相关活动。

第23条未明确负有义务的包装废弃物管理经营者、信息提交方式及适用情形。据此，欧盟委员会认为，废弃物管理经营者提供包装废弃物信息的义务应理解为协助生产者责任组织、生产者及主管机关履行第44条第10款报告义务的一般性要求，成员国应据此明确废弃物管理经营者需提供相关信息的具体情形。

第23条第1款第一段规定，包装废弃物管理经营者应当向主管机关提供附录XII表3所列信息，但危险废弃物包装信息（已按第2008/98/EC号指令第35条第1款向主管机关报告）及首次在成员国领土内投放或拆包的包装信息（废弃物管理经营者不掌握该等信息）除外。鉴于主管机关将通过第44条设立的生产者登记簿获取附录XII表3信息，废弃物管理经营者仅在需交叉核验生产者责任组织、生产者或其他主管机关报送数据准确性，或成员国规定的其他情形下，负有提供该等信息的义务。

16一次性塑料指令（SUPD）与包装及包装废弃物法规（PPWR）在包装禁令方面的适用关系

16.1法律依据

序言第13条规定：……本法规有关复合包装的定义，不得使部分由塑料制成的一次性包装无论含量阈值如何，豁免于（EU）2019/904号指令规定的义务。

序言第180条规定：……本法规对附录V第3点所列塑料产品的上市作出限制，而（EU）2019/904号指令允许成员国采取必要措施实现此类一次性塑料产品的消费削减。鉴于（EU）2019/904号指令项下的国家实施措施可能严于上市禁令，本法规就属于包装定义范畴的此类产品，效力优先于（EU）2019/904号指令，以推动一次性塑料包装削减并减少环境中的一次性塑料包装数量。……

第3条第1款第24项规定：复合包装是指由两种或多种不同材料制成的包装单元，所述材料构成主体包装材料重量的一部分，且无法用手分离，从而构成单一完整单元，但其中一种材料占包装单元总重量不显著且在任何情况下不超过5%的除外，标签、清漆、涂料、油墨、黏合剂及漆层亦排除在外；本规定不影响（EU）2019/904号指令。

第25条第1款规定：自2030年1月1日起，经济经营者不得将附录V所列形式及用途的包装投放市场。

附录V第3点规定：用于酒店餐饮行业（HORECA）场所内灌装并消费的食品及饮料的一次性塑料包装，涵盖经营场所内外所有设有桌椅的就餐区域、站立区域以及由多家经济经营者或第三方共同向终端用户提供的食品饮料消费区域。无饮用水供应条件的酒店餐饮行业经营场所可获豁免。

（EU）2019/904号指令（一次性塑料指令）第3条第2点将一次性塑料产品定义为：全部或部分由塑料制成，且在其生命周期内未被设计、构造及投放市场用于返还生产者灌装或以原设计用途多次周转使用的产品。

根据该指令第4条及附录A部分，成员国可对用于即时消费食品的一次性塑料硬质食品容器及饮料杯实施国家限制措施。

第67条第1款(a)项规定，一次性塑料指令与本法规冲突时，以一次性塑料指令为准，本条另有规定的除外。第67条第1款(b)项就附录V第3点所列包装禁令作出例外规定。

第70条第4款规定：2030年1月1日前，成员国可保留限制附录V第2点和第3点所列包装形式及用途上市的国家规定。本条第4款第3项不适用于该等国家措施，适用期限截至2030年1月1日。

16.2委员会解释

一次性塑料指令与包装及包装废弃物法规为并行生效、规制目的不同的两份法律文书。

序言第13条和第180条明确了两份文件的适用关联，规定复合包装可依据本法规被认定为一次性塑料包装。

本法规以5%为阈值界定复合包装，低于该阈值的包装视为单一材质包装。因此，附录V所指“一次性塑料包装”仅适用于塑料含量超过5%的包装。但复合包装的定义不影响一次性塑料指令的适用（参见第3条第1款第24项及本法规序言第13条）。据此，包括纸质包装在内、塑料含量达到或超过5%的复合包装，适用本法规第25条及附录V第1至4点规定的包装禁令；塑料含量不超过5%的包装，不适用该等禁令。

由于本法规与一次性塑料指令并行适用，二者适用范围应结合理解。本法规就附录V所列包装形式、材料及用途优先适用。在此情形下，成员国应执行本法规规定，不得依据一次性塑料指令第4条采取国家措施。

对于未被附录V限制措施涵盖、但符合一次性塑料指令第3条第2点定义的一次性塑料产品包装，仍应适用一次性塑料指令。在此类情形下，一次性塑料指令第4条继续适用，要求成员国采取措施削减饮料杯及用于即时消费食品的硬质食品容器的消费量。该等国家消费削减措施在2030年1月1日之后仍可继续实施。成员国须逐案证明相关国家措施符合一次性塑料指令的规制目标，具有合理性且不违反欧盟法中的非歧视原则，并应考量对内部市场的潜在影响，相关国家措施是否符合要求由欧盟委员会进行评估。

第25条第2款规定的2030年1月1日前废除国家限制措施的义务，仅适用于属于附录V涵盖范围的包装形式、用途及材料。

因此，就附录V第2至4点而言：包装形式、材料及用途未被附录V第2至4点涵盖，但属于一次性塑料指令定义的一次性塑料产品的，仍适用一次性塑料指令第4条。

据此，本法规就附录V涵盖的包装设立统一限制规则，而一次性塑料指令继续规范未被上述具体限制涵盖的一次性塑料产品。

鉴于一次性塑料指令将于2027年开展评估，欧盟委员会将审视该指令的修订必要性，包括确保与本法规的协调一致、推动包装单一市场建设并保障公平竞争环境。

发泡聚苯乙烯（EPS）食品容器、饮料容器及饮料杯已依据一次性塑料指令第5条被禁止。本法规第67条第5款修订一次性塑料指令，明确将挤塑聚苯乙烯（XPS）制品纳入禁止范围，该规定自2030年1月1日起适用，成员国无需另行转化实施。

17第25条及附录V第1至4点包装禁令关于塑料含量的适用范围

17.1法律依据

第25条第1款规定：自2030年1月1日起，经济经营者不得将附录V所列形式及用途的包装投放市场。

附录V第1至4点对不同包装应用场景的一次性塑料包装使用作出限制。

17.2委员会解释

附录V第1至4点规定的包装禁令并非仅适用于100%纯塑料制成的物品。如作此种解释，可能导致只要添加微量非塑料材料即可使包装脱离禁令规制范围。

因此，在未对“一次性塑料包装”作出明确定义的情况下，塑料含量占比达到或超过5%的复合包装（含纸质基复合包装），应纳入第25条及附录V第1至4点包装禁令的适用范围；塑料含量占比低于5%的包装，不适用该等禁令。

18用于产品运输的销售包装复用目标

18.1法律依据

第29条第1款规定：自2030年1月1日起，在欧盟境内使用运输包装或者用于产品运输的销售包装（包括通过电子商务分销的产品所用包装）的经济经营者，其使用的上述包装形式包括各类尺寸与材质的托盘、可折叠塑料包装箱、普通包装箱、托盘、塑料周转箱、中型散装容器、提桶、圆桶、小桶，以及用于稳定和保护托盘所载货物的柔性包装或托盘缠绕膜、捆扎带，应当确保上述包装总量中至少40%为复用体系内的可复用包装。

第3条第1款第5项将销售包装定义为：设计为在销售现场向最终用户提供由产品和包装构成的销售单元的包装。

第3条第1款第7项将运输包装定义为：为便于一个或多个销售单元或销售单元组的搬运与运输、防止产品在搬运与运输过程中受损而设计的包装，但道路、铁路、船舶和航空用集装箱除外。

18.2委员会解释

“用于产品运输的销售包装”是指可同时归属于运输包装与销售包装的包装形式。但是，第29条第1款所列部分用于运输产品的包装形式，例如提桶、圆桶、小桶，在灌装农药、涂料、膏状物、黏合剂等产品后，复用可能无法实现，或实现成本与资源消耗过高，原因是该类黏稠灌装物开封后可能硬化，或渗入包装材质造成污染。

因此，销售包装是否可复用主要取决于所灌装产品。仅具备明确运输功能的销售包装纳入复用目标范围。“用于产品运输”的要求可通过特殊设计、形状或尺寸予以体现。

以下为示例性说明：

·   灌装涂料、化工品或酱料且会改变容器属性的塑料桶：残留物或气味可能导致该类可复用包装难以再次用于此类产品运输。清除桶内残留物或气味在技术上可行，但在部分情形下，根据所装产品类型，清除过程需消耗大量化学品、水或能源，仅在清洁成本与资源消耗未超出合理范围时，塑料桶复用方具有可行性。

·   刚性包装（如圆桶）盛装的早餐谷物或其他固体食品：在同一企业不同厂区、关联企业之间或成员国内部使用可复用圆桶等可复用包装运输该类食品具有可行性，圆桶内谷物残留或气味不会改变桶体属性，复用具备可行性。

·   柔性散装容器运输的砂石等散装物料：使用可复用柔性散装容器运输散装物料具备可行性，该类产品不会改变包装内部属性，且无需高强度清洁。

·   塑料箱或周转箱盛装的新鲜水果：包装箱或周转箱灌装新鲜水果时属于销售包装，鉴于其通常装载大量水果并运输至销售终端，该类包装同时属于用于运输的销售包装，可采用可复用设计。

19国际贸易中运输包装的复用目标

19.1法律依据

第29条规定：

（1）自2030年1月1日起，在欧盟境内使用运输包装或者用于产品运输的销售包装（包括通过电子商务分销的产品所用包装），形式包括托盘、可折叠塑料箱、包装盒、托盘、塑料周转箱、中型散装容器、提桶、桶以及罐，材质不限，包括柔性形式或者用于在运输过程中稳定和保护托盘上产品的托盘缠绕膜或捆扎带的经济经营者，应当保证该类包装中至少40%为复用体系内的可复用包装。

（2）自2030年1月1日起，作为本条第1款的例外，在欧盟境内、在自身经营的不同场所之间或者在自身经营场所与任何关联企业或合作企业经营场所之间使用本条第1款所列形式的运输包装或者用于产品运输的销售包装的经济经营者，应当保证该类包装为复用体系内的可复用包装。

（3）自2030年1月1日起，作为本条第1款的例外，使用本条第1款所列形式的运输包装或者用于产品运输的销售包装（包括通过电子商务分销的产品所用包装），向同一成员国内其他经济经营者配送产品的经济经营者，应当保证该类包装为复用体系内的可复用包装。

19.2委员会解释

运输包装（以及用于产品运输的销售包装）的复用目标仅限于该类包装在欧盟境内使用的情形，即经营者与经销商均须位于欧盟境内。对于来自第三国的运输包装（以及用于产品运输的销售包装），该要求应理解为自进口并投放市场时起适用，即已完成全部进口手续并获准在欧盟市场流通，通常发生在欧盟境内的首个仓库。

复用目标应适用于进口货物的运输包装在投放欧盟市场之后。该等目标应自欧盟境内首个仓库起适用，直至欧盟境内的最终目的地，前提是首个仓库并非货物的最终目的地。

本条所称首个仓库，指以在欧盟供应链中继续分销为目的，运输包装所载货物首次抵达欧盟境内并进行仓储、拆箱的设施。

运抵首个仓库且目的地为单一最终目的地的货物，无需拆箱并重新包装为可复用包装。配送中心与物流枢纽不视为最终目的地。

20运输包装复用目标的责任经济经营者

20.1法律依据

第29条第1款规定：自2030年1月1日起，在欧盟境内使用运输包装或者用于产品运输的销售包装（包括通过电子商务分销的产品所用包装），形式涉及托盘、可折叠塑料箱、盒、托盘、塑料周转箱、中型散装容器、提桶、桶及罐，无论尺寸与材质，包括柔性形式或用于稳定及保护托盘所载产品的托盘包装膜或捆扎带的经济经营者，应当确保该类包装中至少40%为复用体系内的可复用包装。自2040年1月1日起，该等经济经营者应尽力保证至少70%的上述包装采用复用体系内的可复用形式。

20.2委员会解释

运输包装复用目标针对使用运输包装或用于运输的销售包装的经济经营者设定。

因此，复用目标的责任主体为运输包装使用者，或用于运输的销售包装使用者。运输包装使用者或用于运输的销售包装使用者，即以相关运输包装将产品投放欧盟市场的经济经营者，包括制造商、进口商或经销商。