2026年8月24日，欧盟委员会发布《CBAM核查与认可指南（面向核查机构和国家认可机构）》。指南面向CBAM正式实施后（自2026年1月1日），对欧盟境外生产CBAM货物设施的排放报告开展第三方核查的核查机构，以及负责认可和监督这些核查机构的国家认可机构（NAB）。

一、法律框架与适用标准

CBAM的法律基础为（EU）2023/956号条例。正式期监测、报告与核查规则主要由以下实施法案构成：《方法学法案》（（EU）2025/2547号实施法规）规定排放监测、隐含排放量计算及向进口商报告的规则；《核查原则法案》（（EU）2025/2546号实施法规）规定核查原则和核查报告内容；《认可与核查要求授权法案》（AVR-DA，（EU）2025/2551号授权法规）规定核查机构认可规则及对核查机构的要求；《免费配额调整法案》（（EU）2025/2620号实施法规）规定免费配额调整的计算规则；《默认值法案》（（EU）2025/2621号实施法规）提供默认值。核查机构还需核查运营者是否选用了正确的默认值。

AVR-DA要求认可机构依据EN ISO/IEC 17029评估核查机构能力，核查机构应用EN ISO 14065，国家认可机构适用EN ISO/IEC 17011；上述标准与CBAM专项立法结合使用。

二、覆盖范围与排放口径

CBAM覆盖《CBAM条例》附件一所列货物，按CN编码识别，行业包括水泥、化肥、钢铁、铝、氢等，并对应“聚合货物类别”。间接排放仅对附件一列明但未列入附件二的货物相关，涉及水泥行业货物、化肥行业货物以及烧结矿；由于前体物的间接排放须计入复杂货物，钢铁行业货物也需包含烧结矿的间接排放。温室气体方面，与欧盟碳排放交易体系一致，直接和间接排放原则上仅监测二氧化碳；例外为硝酸生产中的直接一氧化二氮排放，以及电解法生产原铝的直接全氟化碳排放。

三、隐含排放量与前体物

隐含排放量以装置排放为起点，按生产过程归集，加上相关前体物的隐含排放量，再除以活动水平，得出特定隐含排放量（SEE）。功能单位在《方法学法案》第4条中定义：按同一8位CN编码归类的货物吨数；例外包括水泥以熟料吨数计、化肥以氮的千克数计、电力以千瓦时计。前体物指进入生产过程、且列入《CBAM条例》附件一的任何输入材料。前体物消耗量按质量计，包括未进入复杂货物而作为副产品、废料、残留物、废物或排放离开过程的数量。基础设施和设备的采购与维护被排除在系统边界之外。

四、免费配额调整

运营者须确定货物的特定隐含免费配额（SEFA），与特定隐含排放量一并报告并接受核查。使用默认CBAM基准时，SEFA按CBAM因子、跨行业修正因子（CSCF）与基准值的乘积计算。指南表3列出2025年至2034年的CBAM因子及CSCF初步值，其中CBAM因子从2025年的100.0%逐步降至2034年的0.0%。《免费配额调整法案》对每个CN编码给出A栏和B栏两套基准：A栏仅涉及货物生产过程的免费配额，B栏为包含整个价值链的默认值。基准选择涉及生产年份、生产路线及前体物实际数据是否有经认可核查机构出具的正向核查报告。

五、核查原则与流程

核查须达到合理保证水平，即高但非绝对的保证程度；有限保证水平不满足CBAM要求。核查机构须保持独立性和职业怀疑态度。实质性不以容忍区间为依据：原则上，运营者须在核查完成前更正所有已识别的错报和不符项；实质性仅是核查机构判断和结论的工具。核查范围包括监测计划与《方法学法案》的一致性、所应用监测方法与监测计划的一致性、数据完整性、数据正确性、数据流活动的正确执行、控制系统的运行，以及支持数据流活动和控制系统的信息。

核查流程包括合同前阶段、战略分析、风险分析、核查计划、过程分析（含数据流与控制活动测试、数据验证、分析性程序、监测方法正确应用的检查）、数据缺口处理、现场访问、错报与不符项处理、结论、改进建议、内部核查文档、独立复核和核查报告。CBAM未设定核查的固定截止期限，但授权CBAM申报人须在每年9月30日前通过CBAM登记处提交年度CBAM申报，核查报告宜尽早提供，最迟在8月中旬。生产复杂货物的运营者须及时取得前体物生产装置的核查报告；若截至约定期限未收到全部前体物核查报告，应以委员会公布的默认值替代后继续核查。

现场访问方面，《核查原则法案》允许在满足累积条件时采用虚拟现场访问，对极小且简单的装置可豁免现场访问。一般情形下，物理访问可每隔一年由虚拟访问替代，或每隔三年完全豁免，两类例外不得累积适用。对于仅生产电力且不排放温室气体的“零排放电厂”，在满足条件时可更频繁地豁免现场访问，但须在过去五个报告期内至少进行过一次物理现场访问；使用生物质的热电厂、进行碳捕集的热电厂不适用该特殊处理。

六、监测计划评估

与欧盟碳排放交易体系不同，CBAM下监测计划的评估由核查机构承担，通常作为核查活动的一部分。核查机构须取得运营者最新版监测计划，检查装置或监测计划是否发生变更，评估监测计划及其执行情况。指南提出两种推荐方案：方案A将监测计划评估纳入年度核查，适用于首次核查及每年发生显著变化的装置；方案B将监测计划评估作为单独任务，核查机构按ISO 17029中“确认”的要求建立单独流程，出具单独的监测计划评估报告，供后续核查机构在合同前阶段使用。该方案为建议而非法律要求。

七、不符项与实质性

《核查原则法案》第1条第4款将“不符项”定义为运营者未满足监测计划或适用监测方法要求的任何作为或不作为；“错报”为运营者报告数据中的遗漏、失实陈述或错误，不考虑测量仪器或实验室分析的不确定性。实质性水平为：特定隐含排放按每个CN编码货物计为每吨货物总特定隐含排放的5%；特定隐含免费配额按每件货物计为5%；其他参数由核查机构依据专家判断确定。指南强调实质性包含定量与定性两个方面，低于阈值的错报仍可能因性质被认定为具有实质性。测量不确定性在核查阶段不参与实质性判断；但若核查机构发现偏离监测计划并导致不确定性上升，该偏离构成不符项，须判断是否导致实质性错报。

八、CBAM专项核查事项

指南第7章列出CBAM特有的核查事项。装置ID须唯一、永久、不可变更、不可重复使用，格式由国家代码、运营方ID和系统生成的顺序号组成，示例为“IN12345678-0001”。运营方ID由国家两位ISO代码和运营方在相应国家公司登记机关的正式注册号构成；指南列举了中国统一社会信用代码、印度CIN或LLPIN、英国CRN、美国CIK、韩国TIN、土耳其Vergi Kimlik Numarasi、乌克兰EDRPOU等示例。未在CBAM登记处注册的运营方首次核查时，核查机构须核查运营方ID并在登记处检索是否已有匹配，必要时创建运营方ID和装置ID。

前体物的默认报告期为复杂货物的生产年份；运营方提供充分证据证明实际生产时间时，以该期间为准。可接受的证据包括交货单或发票、生产装置运营方的书面确认、钢铁行业的热号轧制证书、铝行业的分析证书或重量与分析证书、不易篡改的物理标记，以及未来可能引入的数字产品护照。2026年之前的年份不予考虑。对于产自欧盟或CBAM豁免国家或地区的前体物，其特定隐含排放按零计，但仍须监测和报告识别信息与使用数量。

核查机构须检查运营方是否提供前体物生产装置针对所确认生产年份的核查报告、报告是否含正向核查声明、出具报告的核查机构在签发时是否持有有效认可且覆盖相关行业范围、运营方使用的实际数据是否与核查报告一致。上述检查不通过时，运营方须以适当的默认值替代实际数据。

同一CN编码的类似前体物按《方法学法案》第14条第2款采用加权平均；运营方提供证据证明特定来源的前体物仅用于特定生产过程时，可依第14条第3款偏离默认加权平均。核查机构须核查前体物清单完整性、报告期内所有批次、往年库存（2026年所有往年库存按2026年生产处理）、各前体物的质量平衡、非默认方案下的证据充分性，以及平均化结果是否作为各生产过程和复杂货物计算的输入。电力方面，默认按各来源电量占比对排放因子加权平均，仅在运营方提供证据证明特定来源电力用于特定生产过程时适用该来源的排放因子。热方面，《方法学法案》未设类似专项规则，但归集排放的计算公式要求对输入和输出生产过程的热流赋予特定排放因子；核查机构可核查分温度或压力等级的独立热平衡、流程图等证据。

使用间接排放的电力排放因子实际值须满足两种情形之一：生产CBAM货物的装置与发电来源之间存在直接技术连接，或与第三国发电商签订购电协议（PPA）。直接技术连接包括场内生产、专用线路连接或连接多个发电装置与一个或多个CBAM货物生产装置的“私有电网”。PPA须由发电商与CBAM货物生产装置直接签订，标的为电力物理交付；通过中间方签订时，合同证据须表明三方之间仅签订单一合同。运营方须在排放报告中说明采用直接技术连接或PPA，并提供《方法学法案》附件二D.4.3点所列证据，包括单线图、至少按小时计的智能电表数据、合同等。核查机构须逐项核查连接或PPA的存在、同一不超过一小时的计量期内生产与交付电量的对应关系、多来源情形下加权平均排放因子计算的正确性，以及电力生产装置核查报告是否满足认可范围、正向声明和报告期覆盖三项条件。

电力作为货物时，其特定隐含排放即电力排放因子，默认取自《默认值法案》附件三。使用实际值须满足《CBAM法规》附件四第5节所列五项标准，核查机构须核查PPA的签署方（包括申报人EORI号和发电商在CBAM登记处的唯一装置ID）、覆盖的报告期与电量、与交货单或发票的对应关系、电量数值一致性、防止重复计算（当事人排他性）、中间方情形下单一合同的签订、单线图或输电系统运营商出具的出口时无物理网络拥堵的书面文件、发电装置每千瓦时化石燃料来源二氧化碳排放不超过550克的数据、容量提名文件与同一不超过一小时计量期内的智能电表数据，以及12份月度中期报告。核查报告须针对每份申报人专项附录分别确认上述标准已满足，并汇总证据。

其他专项核查包括：货物和中间产品是否归入正确CN编码；货物是否无遗漏、无重复地归入生产过程；是否有非CBAM货物被错误纳入生产过程边界；报告期内新增货物是否归入适当生产过程。活动水平仅计入符合销售或自用规格的货物，不计入不合格品、废钢、废物等；包装材料不计入，但包装过程产生的排放须计入隐含排放量。指南允许在运营方设定固定截止时间、所有相关参数在该时点按技术合理程度计量、截止时间有明确记录并一致适用的条件下，接受最多一至两个工作日偏离日历年报告期的做法。核查机构还须核查《方法学法案》附件四第2节所列行业专项参数，如钢材合金牌号、水泥熟料含量、混合肥料氮含量等。

九、核查机构要求

核查机构须建立、记录、实施并保持能力流程，覆盖所有参与核查活动的人员，包括CBAM审计员、CBAM主任审计员、技术专家、独立复核员和支持人员。公正性与独立性方面，核查机构及其同一法律实体的任何部分不得是运营方或运营方的所有者，不得被运营方拥有，不得与运营方存在可能影响独立性和公正性的往来。AVR-DA附件二第1.7.3节规定，至少在同属所有权、治理、管理或人员、共享资源、共同财务和共同合同或营销，或运营方从与核查机构有关联的组织获得监测与报告咨询或技术援助时，构成利益冲突。核查机构须采取保障措施，包括人员轮换、内部审计、培训、新员工至少两年冷却期、咨询与保证服务职责分离等。

CBAM主任审计员轮换方面，同一主任审计员连续五年对同一装置执行核查后，须连续三年停止为该装置提供核查服务。核查机构可更频繁轮换；提前轮换时间隔期由核查机构根据公正性风险自行确定。小型核查机构可在两名主任审计员之间轮换，主任审计员也可与独立复核员轮换，但不得与未取得主任审计员资格的CBAM审计员轮换。

核查机构对整份核查报告承担全部责任，须有外包程序，取得外包机构符合适用ISO标准及CBAM方法学和核查规则的独立证据，与外包机构签订可法律执行的合同，并取得运营方同意。独立复核和核查报告的签发不得外包。签约个人技术专家加入核查团队不属于外包，条件是合同确保该人员完全处于核查机构管理体系之下。

十、认可与认可机构

核查机构须在签发核查报告前取得认可。认可过程包括文件评审、办公室审核和至少一次见证审核；认可证书有效期最长五年；新核查机构的认可流程通常需6至12个月。已在欧盟碳排放交易体系下获认可的核查机构，其认可视为依据AVR-DA第4条对现有ISO 17029/14065认可的范围扩展。CBAM特有、欧盟碳排放交易体系认可未覆盖的能力包括监测计划评估、间接排放核查、电力作为货物的核查、前体物原产地和生产年份证据核查，以及依赖其他核查机构时的核查报告有效性检查。活动组LI对应进口至欧盟关税领土的电力；活动组LII对应间接排放，不能单独认可，须与活动组I至V之一结合授予。认可后监督包括年度监督、复评和特殊评估；行政措施包括缩小认可范围、暂停认可和撤销认可，AVR-DA第9条规定了适用情形。

十一、信息交换与核查机构数据库

AVR-DA第17至22条规定核查机构、国家认可机构、国家主管当局和委员会之间的信息交换。核查机构须在每年11月15日前向认可机构通报计划活动；认可机构须在每年12月31日前向国家主管当局提交工作计划，每年7月31日前提交管理报告；国家主管当局通过CBAM登记处与委员会及其他主管当局共享信息；认可机构须立即通报认可授予、续期、范围扩展及行政措施等决定。核查机构须在获得认可后两个月内申请在CBAM登记处注册，提供名称、认可标识、认可范围、所在国、生效与到期日期、行政措施信息及认可证书副本。未在CBAM登记处注册的核查机构无法生成核查报告。CBAM登记处不对公众开放；委员会将定期在公开网站发布获认可CBAM核查机构信息。